政府全口徑預算審查監督存在的問題及建議

湖北省黃岡市人大課題組

一、人大常委會對預決算審查監督的重點內容及易發生的問題

預算法規定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監督本級總預算的執行?！北O督法規定：“縣級以上各級人民政府應當在每年6月至9月期間，向本級人民代表大會常務委員會報告本年度上一階段國民經濟和社會發展計劃、預算執行情況?！蹦敲?，監督的重點又是什么呢？

就預算而言，重點是七個方面：（1）預算收支平衡情況；（2）重點支出的安排和資金到位情況；（3）預算超收收入的安排和使用情況；（4）部門預算制度建立和執行情況；（5）向下級財政轉移支付情況；（6）本級人民代表大會關于批準預算的決議的執行情況；（7）上級財政補助資金的安排和使用情況。

就決算來說，重點是審查本級決算和下級決算是否有同法律、法規相抵觸或者其他不適當之處，不予批準或撤銷下一級人大常委會批準決算的決議，對決算中的重大事項或者特定問題組織調查，或就決算中的有關問題提出詢問或質詢。目的是在于“發現問題，接受教訓，推進整改”，為當年預算執行、第二年預算編制提出建議和意見。

無論哪一級財政，預算審查監督的內容和重點是基本相同的。就黃岡市而言，常見的問題有三個：

一是從本級預算審查監督看，常見的問題，（1）財政預算的完整性、真實性，預算追加調整的隨意性。2013年全國人大的預算，涉及中央財政的預算，有16張表格，拿到全國人大的報告，有70多張表格，全國人大為我們樹立了榜樣。如果表格不夠細，專家也看不懂，項目用途不明顯，分配指標不明確，都會影響資金使用效益。（2）在財政資金的管理方面，在資金支付方面看有沒有人為滯留，現在各級財政層層滯留的現象較普遍，由于中央轉移支付的資金量大，從中央下來要很長時間，有的年底還沒有支付出去。還有財政資金出借問題的監督，也要引起重視。（3）要對財政收入的質量、結構進行分析，在財政收入中，稅收和非稅收入各占多少要分析，還要關注預決算差距較大的問題，年初批準的預算與決算差異較大，是沒有監督到位。同時，超收達到3%的要有說明。

二是從部門預算審查監督看，常見的問題也是三個，（1）在編制和管理上，編制不完整、不科學、不細化，部門收入重點關注財政資金的使用管理情況，上年收支凈節余是否納入預算，部門二、三級單位是否納入編制等方面。（2）在財政預算支出方面，基本支出主要看是否按統一標準編制，“三公經費”是當下的熱點問題，要重點關注。項目支出重點審查資金整合效益。部門決算與預算的差異問題，有的部門決算是預算的一倍多。要查找原因，分析問題，強化預算剛性。（3）從專項資金審查監督看，也存在一些亟待解決的問題。專項資金是為了完成特定任務或事業目標設定，現在專項資金很多，但在使用管理和監督上有許多問題。如扶貧資金、科技資金，管理比過去規范多了。但從審計提供的情況看，虛報、套取、挪用、截留的還是不少，很多用來彌補行政經費不足，用來接待或購車、建房。有的沒有按規定招投標，私設“小金庫”。人大往往審議單方面的問題，對專項資金沒有整體進行規劃和評價，有的資金使用十分分散，有的項目只有幾萬元，留下了腐敗的隱患。采取有力措施整合資金是已被實踐證明的有效途徑，但要整合阻力又特大。從中央和省里爭取來的資金被整合了，致使部門積極性不高。但我們認為，必須要這樣辦，否則談不上資金使用效益。從另一方面說，資金整合對人民群眾有利，對提高資金使用效益作用大，人大應該強力推進。特別是民生資金投入多，更要注意整合。

二、預算審查的有效方法及需要注意的幾個問題

（一）預算審查的有效方法

有人說，現在預算報告由財政部門統一編制，先送政府常務會審，再提交市委常委會審，最后才交人大及其常委會審定，既然黨委政府審了，人大又能提出什么具體問題呢？通過實踐看，人大可采取四種方法審查：

一是可將政府工作報告、計劃報告和財政預算報告結合起來審議。政府提交的這三個報告，聯系很緊密，不可分割，要審查三者之間是否協調一致；審查支出安排，是否體現政府工作報告的重點安排；預算的安排是否與經濟社會的發展預期相協調，是否考慮財政可能性，是否收支平衡，因為省以下不能列赤字預算。

二是可將財政報告與報表結合起來審議。有些代表對配套的報表關注不多，其實應該先看報表，報告就是把報表用文學復述一遍，報表更直觀，反映的問題更多。目前的報表相對比較簡單，可要求財政部門提供細化的圖表。

三是可將報表中多個相互關聯的數字結合起來審議。報表之間的關系要搞清楚，特別是各項數字變化的原因要深究，相互之間要進行比較，對人大自身的權力要守土有責。要與全國、其他地區進行比較，是否與全國的增長速度相協調，經濟增長了，稅源才能增長，超收3%的時候，要提交人大常委會批準；對政府支出是否科學，對上下轉移支付是否公開合理透明，各數據之間的關系是否合理，都要進行比較分析。

四是可將人大批復的預算報告、預算執行報告、決算報告等結合起來審議。人大就決算審決算，也不找前一年的情況、也不找調整情況，超過部分是怎么用的也搞不清楚，這樣審議的話問題就比較大，應該先審議審計部門的預算執行報告，再審議決算報告；人大有必要利用審計部門的力量，在聽取審計報告之前，向審計部門提出要求，促使其有目標有重點開展審計，對于重點項目可委托審計部門進行審計，審查決算不能單純就報告論報告，要把報表結合起來，才能達到較好的效果。

（二）當前財政經濟運行中需要重點關注的問題

一是縣級基本財力保障問題。包括工作人員、公用經費、民生支出及必須支出?？h級政府是政權的基礎，也是財政基礎，占全國財政收入的一半左右，中央財政的60%都是轉移支出，縣級財政對轉移支付依賴性很大，有的80%的財力來自于轉移支付，財力均衡性支付降低，專項轉移支付比例偏高，保障范圍不能滿足其需要。轉移支付主要用于保工資、保運轉、保民生，而且各地標準不均衡，不同縣市差別較大。因此，我們應著手建立事權與財權相匹配的財政預算體制。endprint

二是關于地方政府債務問題。據有關媒體披露，到2012年底，中國中央政府和地方政府的債務共15萬億元，而原財政部長項懷誠在2014年的博鰲經濟論壇發言披露是30億元，債務率是37.8%。我們不去爭數字大小，也不管它是否列入預算。對地方政府舉債問題，人大只能監督，不能擔保。2014年全國各級政府需償還4.5萬億的債務，大都是舉新債還舊債，或者依靠土地收入還債，引起債務風險，而且地方政府貸款多了，會擠占銀行對企業的貸款，不利于經濟發展。前不久，國務院專門研究了地方政府債務問題。

三是要注重解決關系地方經濟社會發展的重點難點問題。要研究宏觀經濟政策，不能在審計的層面上進行微觀監督。要研究促進經濟社會發展的財政政策。這些年財政政策變化不大，目前面臨低收入高支出的局面和經濟發展速度下行的局面，突發事件的支出也在不斷增長，如何破解土地財政依賴性強、債務償還壓力大的問題，既是政府及財政重點關注的問題，也是我們人大重點關注的問題。目前的財政體制還是1994年確定的，雖然財政部門正在推進部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購等四項改革，但要從根本上理順財政體制，不是短時間內能夠做到的事情，要圍繞提高居民收入在國民收入中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，調整經濟結構，轉變發展方式，不能總是依賴投資拉動，銀行的金融風險也不能忽視，完全靠投資拉動是不行的。如果需求不能拉動，而有錢人的消費是有限的，有需求的沒錢消費，投資是有止境的，依靠投資拉動的經濟增長是不可持續的。經濟增長方式要向提高居民收入和勞動報酬的比例轉變。近幾年財政收入增長高過居民收入的速度，也是令人擔憂的事情。關于國計民生問題，要進一步關注“三農”的發展，加大“三農”的投入；要看企業和居民收入的增長，實現企業利潤和居民收入同步增長；要研究稅收收入和非稅收入的比例問題，提高稅收收入占公共財政預算收入的比例；稅收政策的差異，地區、行業的差異也要從根本上解決；要健全事權和財權相匹配的財政體制，解決地方政府對土地財政的過分依賴。人大既要著力推進這些改革，又要堅持循序漸進。

三、對加強政府全口徑預算決算審查監督的建議

十八大報告指出，“支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用”“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督?！蔽覀兝斫?，全口徑預算決算審查監督的內容，就是包括政府的全部收入和支出，那么要實現全口徑預算決算管理，需要橫向全口徑（到邊），縱向全過程（到底）。也就是說，在行政層面，政府及財政部門統一行使預算編制權，實現對政府收支的統一管理和監督；在立法層面，則要求政府的全部收支都要得到各級人大及其常委會的審批和監督。從預算編制的范圍看，全口徑預算制度應包括政府公共預算﹑政府基金預算﹑國有資本經營預算﹑社會保障預算和其他預算組成的“復式預算”體系。在各項預算之間，應建立規范﹑明確﹑透明的資金往來渠道，使其保持相應獨立，又相互銜接。為落實好黨的十八大精神，保證人大及其常委會在加強對政府全口徑預算決算的審查監督上依法履職行權，我們建議：

（一）建立和完善預算決算審查監督的章法。建議全國人大盡快修訂完善預算法及配套法規，或由省人大常委會修改《實施預算法辦法》，進一步明確預決算及部門預決算審查的內容，明確違反預算法行為的法律責任。還要明確什么情況下，人大及其常委會可不通過預決算報告以及預決算報告通不過該怎么辦等等。將政府所有收入和支出都納入預算管理，將政府預算管理覆蓋到政府全部公共服務活動。國家或省應當盡快出臺實施細則，以界定全口徑預決算管理的范圍。我們更希望省人大就全口徑預決算審查監督的內容、范圍、科目﹑流程編個類似工作手冊一樣的東西，可照此辦理。從黃岡市的情況看，四本預算只有三本，“三公”經費只有“二公”。在四本預算中，國有資本經營預算，黃岡市直及各縣市（區）（武穴除外）普遍數額較小，單獨列本預算實際意義不大?！叭苯涃M，黃岡從市到縣（市、區）因公出國（境）費基本沒列入預算。應從各地的實際出發，監督好財政資金才是目的。

（二）進一步加大財政改革的力度。要以建立科學民主依法的財政預算管理制度，確保財政資金規范運行和有效使用為目標，做到“三個結合”：對預算編制、調整、執行的監督與預算資金使用績效的監督結合起來，把加強人大監督與促進政府內部監督結合起來，把解決問題與促進制度建設結合起來。為此要做好四件事：一是支持督促市政府審計和財政部門開展績效審計和績效管理。二是推動市政府建立績效預算管理制度，實現對政府資金從注重“投入”轉向注重“效果”的管理，在編制預算時先明確追求的“結果”，根據“結果”來編制預算。三是推動市政府預算決算和“三公”經費公開。四是推動市政府從健全大額專項資金的管理制度入手，進一步深化預算管理體制改革。同時，中央、省委要進一步優化轉移支付結構，以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔，特別是要減少專項轉移支付要求地方配套的做法，切實增強市、縣兩級政府可用財力，緩解政府收支壓力。還要落實和完善轉移支付提前告知制度，加大告知力度，提高年初預算到位率。要制定符合各地實際的、科學合理的支出定額標準，優化支出結構和方向，確保法定支出、政策性支出和其他重點支出的落實。上級要盡量少出臺有硬性規定的部門或項目支出政策，確保事權和財權的統一。

（三）努力擴大預算公開和公眾參與。各級人大要“以公開為原則，以不公開為例外”（除涉及國家商業秘密外） 和資金分配到哪里、公開到哪里的原則，迅速建立公開平臺，設置專門的網站欄目，適時向社會公開財政預決算和審計報告，要盡可能地將完整的政府預算決算信息置于公眾的監督之下，力求以圖文并茂等多途徑，讓老百姓看得清楚明白。據統計，到2012年，全國31個省、市（區） 和5個計劃單列市已公開了預決算報告，中央98個部門公開了本部門的“三公”經費情況。2014年4月27日，湖北省55個省直部門也首次在省政府門戶網站上公開“曬賬本”，公開了2013年部門收支預算，公開了包括部門基本情況、預算總體安排、部門收支預算表的說明，還有省旅游局等3家單位率先公開了“三公”經費。雖然黃岡市政府辦公室于2011年就根據鄂政辦發〔2011〕62號文和《政府信息公開條例》的規定，制發了《黃岡市人民政府辦公室關于做好預算信息公開工作的通知》，目前除市財政公開了市本級的預決算外，還沒有一家市直單位公開。公開不僅僅是經批準的預算、決算，而要貫穿于預算的全過程，從預算草案編制到征求意見，到人大審查和政府執行，都應公開。省人大應就公開的形式、內容、層次、對象、時間、范圍作出統一規定。

（四）積極探索和完善績效預算管理制度。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，目的是將“結果導向”的績效理念融入預算編制、執行、監督和報告的全過程，從而在預算管理中注入一種“關注結果”的激勵機制，以推進財政管理的科學化、精細化，提高財政資金的使用效益，促進高效、責任、透明政府建設。一是要以結果為導向完善和優化預算管理流程。編制預算要將戰略規劃、績效目標和預算資源分配聯系起來；預算執行要以結果為導向進行全過程的績效監控和考評；預算報告要突出績效信息。二是要全面推進財政支出績效評價工作。完善績效評價制度體系；改進績效評價的組織和協調機制；改進績效評價指標體系、方法體系和標準體系；建立績效考評管理信息系統。三是要建立并落實績效評價結果應用機制。將評價結果及時反饋被評價部門（單位），作為改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據；將績效評價結果納入政府績效管理，作為實施行政問責的重要內容；將績效評價結果用于改進決策機制；將績效評價結果用于促進政府職能轉變。四是要推進預算透明和公開。對影響預算透明度的預算制度進行改革；要求完善財政信息公開制度。五是要推進各項配套改革，找準試點工作突破口。預算績效管理是一項系統工程，其深入發展需要得到政治、行政和預算等各項改革的支持。

（五）切實提高人大審查監督的能力。就監督而言，審查和批準預決算是人大最重要﹑最實際的職權。因此，應做好四件事：一是建立機構，統一名稱。從全國人大到縣一級應成立預算審查機構即預算工作委員會。盡可能配備懂行的專業人才，縣級至少2至3人。同時，要建立咨詢專家庫。要有保證工作開展的經費。二是要加大人大代表的培訓力度。至少每個代表團要有部分代表能看懂弄清預決算，一方面，財政部門要盡可能附錄圖表和詳細的文字說明；另一方面，在代表大會期間審議財政預決算報告時，財政部門可向各代表團派出解釋說明小組，聽取代表審議意見，及時與代表溝通。三是要強化審查和監督的手段。要使政府財政收支情況、國庫和審計與預算委聯網對接。四是監督的形式要多樣化。除代表大會外，還可以組織專項執法檢查、專項視察等。除發揮專門審查機構的作用外，還可將目前隸屬于政府管理的審計部門劃歸人大直管，以便更加充分地發揮審計監督的職能作用。

（執筆：黃新國）endprint