排污權交易期待更多市場機制

核心提示：探究企業“惜售”心理和排污權交易二級市場不活躍的深層次原因，關鍵還在于政府與市場的錯位。

《支點》記者 林楠

脖子上圍著紅布、象征交易紅紅火火的銅質公牛，在蘇州環境能源交易中心（以下簡稱“交易中心”）的門廳里顯得格外耀眼。

然而，開業一年有半，業界所期待的這一美好圖景并未實現。截至目前，交易中心僅成功完成兩場買賣，更多時是冷清的場面。

穿過門廳徑直往里走，環形的咨詢臺內空無一人。右邊緊鄰的競價大廳，電子顯示屏一片漆黑，沒有買賣雙方的求購與轉讓信息。顧盼四周，辦公區里不到十人，大部分業務員忙于外出，以期拉動企業參加排污權交易的積極性。

江蘇省是國家批復的排污權交易試點省份之一。作為全省唯一一家市場化運作的排污權交易試點單位，交易中心的尷尬恰好折射出排污權交易在探索過程中所面臨的困擾：一級市場推進緩慢，二級市場活躍性不足。

二級市場的尷尬

交易中心坐落于蘇州工業園的中新生態科技城，2012年底對外開業，這標志著江蘇省正式開啟排污權交易二級市場。

所謂排污權交易，是指根據環境質量，在限定時期、特定區域內，在污染物總量不超過允許排放量的前提下，排污單位與環保部門或排污單位之間進行排污指標購買或出售，從而使得社會總排污成本更加優化，進而實現減少排污量、保護環境的目的。它充分體現“資源有價”的理念，包括兩個層面：在一級市場，政府向企業公平分配初始的排污配額；在二級市場，排污企業之間買賣排污配額。

“之所以把交易中心放在蘇州，而不是南京等地，是因為這里的企業比較集中。”交易中心相關負責人宗巍在接受本刊記者采訪時表示，我們的交易和企業直接掛鉤，并為全省企業服務。

“但目前的交易量還不是很活躍，有許多后續工作需要做。”他同時表示。

的確，直到去年10月，中心才完成了第一單排污權交易，這還得益于政府的大力支持。在此場交易中，共有6家企業參與電子競拍，8家企業進行協議轉讓，這些企業均為電廠，總交易額約為5700萬元。隨后，今年2月底，太倉某發電廠分別以每噸4928元的價格共出售二氧化硫2443噸，氮氧化物756噸，總交易額超過1576萬元。

更不可忽視的是，在去年10月的電子競拍中，3家買方對二氧化硫和氮氧化物的總需求分別為5200噸、6000噸，而3家賣方企業僅能提供200噸二氧化硫和1000噸氮氧化物，而剩余的需求量則由江蘇省環保廳在排污權初始分配時，從政府預留指標中拿出5000噸二氧化硫和5000噸氮氧化物。

宗巍透露，排污權指標常常面臨供不應求的情況，一些企業雖然有多的排污指標、卻不愿意拿出來交易，此時如果環保部門不拿出預留指標，交易便無法進行。

正是緣于二級市場欠缺重要的賣方，導致交易不夠活躍。

“目前來講，二級市場交易主要集中在新老企業的替代上。”南京大學環境學院副教授、江蘇省環境保護廳環境管理與政策研究中心副主任張炳解釋道，就是老的企業或者舊的生產線關閉了，產生多的配額賣給新的企業或者新建項目。

作為排污權交易的最早設計者之一，他不無感嘆地告訴本刊記者，一個企業純粹通過自身有結余再賣給其他企業的案例很少，全國其他試點地區也大多是這類情形。此外，企業就算有多的配額也不愿意賣，是因為這個配額很容易被削減。比如，通過5年計劃或者其他行政措施調整配額量，如果企業把配額賣出去，那么未來發展再需要時就很難找到賣方，存在風險。所以，短期內配額如有結余，企業更愿意留著。

“自上而下”的模式

如果拋開二級市場眼下的尷尬，從試點以來，江蘇省在排污權交易一級市場取得的成績還算不錯。

官方相關數據顯示，截至2012年底，江蘇省試點企業共繳納COD（化學需氧量）有償使用費1.82億元，40家30萬千瓦以上電力企業繳納二氧化硫排污費1.13億元。2011-2012年，排污企業共繳納氨氮、總磷的有償使用費分別為391萬元、149萬元，而2013年排污費征收則達21億元。

本刊記者統計江蘇省環保廳發布的公報發現，2011年和2012年兩年間，江蘇省COD、氨氮、二氧化硫和氮氧化物的排放量分別減少8.3萬噸、0.8萬噸、9.4萬噸和12萬噸。江蘇省環保廳對外稱，2013年這四項主要污染物排放量均保持下降，達到了預期目標的要求。

不可置疑的是，這一切離不開江蘇省環保廳在探索排污權交易方面的努力，并為之做了大量基礎性工作。

事實上，早在被批準為國家級試點單位前，江蘇省就已開始探索排污權交易。2001年9月，在美國環保協會專家指導下，經南通市環保局促進，南通某發電廠與某醋酸纖維公司進行國內首例二氧化硫排放權交易。兩年后，經江蘇省環保廳搭線，太倉與南京的兩家發電廠達成全國首例二氧化硫跨行政區域的交易。

2007年5月底，太湖爆發震驚國內外的藍藻事件。2008年8月，江蘇省太湖流域被作為國家級試點單位，開始探索排污權有償使用和交易制度。蘇南地區，包括南京、無錫、常州、蘇州、鎮江五市的266家重點排污企業由此告別“免費午餐”時代，以每噸2600元有償獲得COD的排放權。

此后，根據江蘇省環保廳制定的相關規則要求，凡COD排放量達10萬噸以上的新老工業企業，以及接納污水中工業廢水量大于80%的污水處理廠，都必須列入排污權交易試點，并一次性申購兩年排污權使用指標。

6年過去，江蘇省太湖流域的湖體水質正呈逐步改善跡象，總體處于IV類，15條主要入湖河流水質中，6條水質符合III類。

2011年，江蘇省將排污權有償使用污染物范圍擴大到氨氮、總磷等。去年7月，又進一步擴大試點范圍，在大氣污染物方面探索排污權有償使用和交易，并將二氧化硫有償使用和交易從電力行業擴大到鋼鐵、水泥、石化、玻璃行業。

這些試點工作在各地全面鋪開，由省環保廳負責管理，由此確定了江蘇省“自上而下”、政府主導型的推行模式。

“關于排污權交易的相關規則都是江蘇省環保廳來做。”江蘇省蘇州市環保廳相關負責人對本刊記者說，包括交易政策的內容、范圍以及形式。這樣就有統一的標準和依據，下面執行比較容易，容量也隨之增加。

針對二級市場不活躍的現狀，江蘇省環保廳總量處處長楊新芝表示將在廣泛調研的基礎上，盡快拿出深化排污權有償使用及交易的改革方案。接受本刊記者采訪的多名業內人士分析認為，江蘇省排污權有償使用和交易涉及污染物種類和行業有望進一步擴大，試點地區也將從蘇南擴大到蘇中、蘇北。

同時，交易中心的范圍將從二氧化硫、氮氧化物擴大到COD交易，而交易企業對象不單單停留在電廠，印染廠、建筑工程等也將納入其中。交易中心總經理蔣偉也公開表示，中心正謀劃改革思路，除排污權抵押貸款外，還準備搞排污權租賃，并借鑒土地流轉，研發排污權流轉信托產品。

政府與市場的兩難

不過，一切改革都應找到根源所在。探究企業“惜售”心理和排污權交易二級市場不活躍的深層次原因，關鍵還在于政府與市場的錯位。

本刊記者在采訪中了解到，在江蘇省二級市場，排污權的交易價格并不是以市場為機制，而是政府定價占一半，市場定價占一半，即企業競拍時政府會先定價，拍賣價格再在此基礎上進行變動。

“市場價格機制如果不能發揮傳導作用，反映供求關系，企業回報就很難達到預期。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍對本刊記者表示，一旦預期難估，企業就會觀望。

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“政府與市場的角色定位一直沒有很清楚。”張炳說，排污權交易市場是在政府主導下建立的，但到底哪些地方歸政府管，哪些地方是市場的范圍呢？這并沒有十分明確，各個試點也一直在探索。二級市場不活躍，是因為這個交易制度本身由環保部門設計，其設計的出發點就是要促進總量減排目標的完成，所以政府在市場里的介入比較多。此外，現有節能減排政策與排污權交易制度在銜接上不是很好，比如國家總量減排的核算細則與排污權交易制度并不兼容。

他進一步解釋說，市場化的排污權交易，從理論上講，如果一家企業要交易，只要它的污染物實際排放量低于政府分配量就可以進行。但是，在“十一五”期間總量減排的考核里，必須要新上減排工程，其減排量經環保部門認定后才能算減排量。

其次，企業實際排放量的統計和核算存在不一致，企業的實際排放量一直沒有一個標準的核算方法。他分析認為，國家“十二五”總量減排里采用系數估算計算方式，這個標準在地方實施時，可用來測算一個地區的總排放量。不過，在核算單個企業時，按照這種總量減排核算的排放量和實際排放量會有較大差距。測算出來的企業排放量有的比實際排放量多，有的又比實際排放量少，因此雖然總量上大概平衡，但交易最后由企業實施，能否有多余的指標可以進行交易，企業很難認定。

以2014年江蘇省污染物測算為例，測算數據應為“2013年污染物排放總量+2014年增量-2014年減排認定量”。其中，減排認定量是由國家考核組對每個減排項目的減排量進行核算，江蘇省減排量即為每個減排項目之和，而增量則是根據宏觀數據包括GDP增速、城鎮人口增長、煤炭用量等測算。單個企業核算排放量同理。

“再就是要滿足總量減排，企業可以交易的量在滿足總量減排的條件下，剩余的量才能交易，這樣可以實際交易的量就非常少了。”張炳表示，也就是說，政府要有效控制交易市場，如果完全市場化，政府就沒有控制力，“這些問題都需要解決，而這并不僅僅是江蘇的問題。”

發揮市場流動性

自2007年起，國家先后批復天津、江蘇、浙江等11個省市作為排污權有償使用和交易的國家級試點單位。應該承認，江蘇困境是這些試點地區的一個縮影，中國排污權交易市場從總體上講處于不活躍狀態。

2013年底，因排污權交易試點不順，北京市排污權交易制度條款被其人大常委會刪除，盡管今年初又被“復活”，但交易辦法要到明年才能出臺。

無獨有偶，山東省的兩個試點城市即濰坊市與萊蕪市自2010年啟動交易以來，至今總金額僅為300余萬元。本刊記者還了解到，部分試點地區甚至連一級市場都面臨尷尬，二級市場更是遙不可及。

那么，這些困境又該如何解決？

“政府和市場你不能說哪個重要，哪個不重要，關鍵是兩者要配合好。”李佐軍表示，交易當然首先應該是市場，但關于排污權有償使用和交易的法律、法規、標準以及監管體系等基礎設施制度的建設和維護，需要發揮政府的有效資源。政府主要是制定配套政策、維護秩序和保護產權，最終要靠市場來發揮決策權和主導作用。

他進一步表示，目前政府需要逐步解決試點地區在實踐中出現的問題，包括在全國制定統一穩定的排污權交易市場基礎設施制度，解決總量減排核算細則與排污權交易制度不兼容，總量控制如何科學合理設置落實到具體地區、行業和主體等問題，最終適應新形勢需要。

“在這些基礎之上，必須對排污權交易市場上那些排放企業的實際排放量進行嚴格控制。”一位從事排污權交易的資深業內人士對本刊記者表示，如果企業排放量造假，會對市場造成非常大的影響。

明確政府職責之外，市場又該如何發揮其作用呢？

“這就需要引入資本市場，吸引投資機構和投資人來參與，做活市場，并發現價格。”上述業內人士表示，真正的市場需要很大的流動性來支持，僅僅靠排控企業來進行交易，發現的價格并不充分。這與股票市場一樣，需要讓參與者看到透明的市場，大家才會參與進來，“不要擔心風險，只要總量控制權還在政府手中，那么企業參與的風險就會帶活市場，包括在吸納資金上都會有很大幫助，還可以借鑒期貨等形式。”

事實上，排污權交易市場最為活躍的美國，其參與主體不僅包括企業、投資者，還包括環保主體。在美國洲際交易所（NYSE：ICE，美國芝加哥氣候交易所和芝加哥氣候期貨交易所母公司，它們于2010年被收購），硫金融工具等期貨和期權合約交易一直很活躍。在2010年收益中，能源與排放期貨收益占比29%，其中，芝加哥氣候交易所收益達到115億美元。

“活躍的排污權交易不僅僅能解決環境問題，還能激發經濟效應，帶動相關設備制造業和環保產業的發展。”該業內人士表示，現在一些企業參與減排只是出于怕罰款的心理，但市場如果真正活躍起來，排污權交易價格像股票一樣漲跌，企業就會有動力不斷推動技術革新。（支點雜志2014年6月刊）

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