中國傳媒體制改革新論

劉艷娥

摘要：中國傳媒體制改革不僅涉及博弈主體多元化和政府、傳媒、公眾三大主體于傳媒結構內的博弈均衡問題，也不單是傳媒政策模式轉換的問題，其本質上應該是一種基于權力分割和剩余控制權配置的傳媒制度安排。在中國社會面臨全面深化改革、國際傳播舊秩序日益解構和新格局日益成型的當下，“三權合一”的一元化行政管理分權模式已明顯成為中國傳媒體制改革發展的障礙與束縛。從制度分權的視角，以異權系數分割的民主分權理論范式，對傳媒制度安排進行探索、修正與完善，不失為中國傳媒體制改革和傳媒綜合競爭力提升的有益思路。

關鍵詞：中國傳媒；傳媒體制改革；同權系數分割；異權系數分割；分權與制衡

中圖分類號：G206.2文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）05-0167-06

中國傳媒體制改革既是一場深刻的政治、經濟、文化體制改革，更是一場基于權力分割與權能配置的思想革命和管理革命。中國傳媒結構的轉型與完善具有中國國情的特殊性，不僅涉及博弈主體多元化和政府、傳媒、公眾三大主體于傳媒結構內的博弈均衡問題，也不單是傳媒政策模式轉換的問題，更主要的，它應該是一種基于權力有效分割和剩余控制權合理配置的傳媒制度安排。從傳媒本身的生存實踐來看，傳媒不僅通過內容生產幫助受眾獲取娛樂、知識、意見咨詢和社會指導，種種社會制度的連續性以不同的歷史話語和相應的演化模式為傳媒所選擇，通過傳媒所呈現和表征的社會政治、經濟、文化制度及其演化方式，有助于我們理解整個世界。從傳媒發展和傳媒體制改革的外部環境來看，以競爭和利益導向為核心特征的市場經濟體制變革帶來整個社會利益格局的分化與權力分配關系的重組，在多元利益主體的重復博弈中，由于各利益相關者基于剩余控制權配置的非對稱性和非均衡性，各種差異化矛盾沖突不斷凸現，迫切呼喚一種合理的制度體系的有序建構來有效規避傳媒市場化和產業化的風險和矛盾。從改革的發生機制和基本理路來看，權力的分配與使用問題是任何類型改革的關鍵和核心，以剩余控制權為主要表征的相關權力在傳媒體制改革過程中的分割與配置問題，決定著改革的基本模式、基本方向和基本效果。因此，筆者借鑒政治學關于制度分權理論的基本闡釋范式，對中國傳媒制度框架的形成及其權力分割、利益分配、價值協調等問題進行相關探析，以期為當下中國傳媒體制改革的整體深化提供新的視角。

一、幾個關鍵概念的解讀

在對中國傳媒體制改革與傳媒制度安排過程中的權力流動與權力分配問題進行系統考量與研究之前，有幾個關鍵性的概念需要厘清。

1.基于體制變遷的權力范式

一般意義上，制度變遷是基于科層制官僚系統的一種以資源配置和利益協調為工作核心的自上而下的頂層權力分配模式變革，通常涉及權力和權利兩個方面。其中，權力是政治意義上相對于服從和遵守的一種強制性支配力；而權利則是為法律和道德所確認并予以保護的利益。①這種語境下的權力往往同利益相互勾連，權力涵蓋了權威和利益主體的思想主張，利益生成方式和分配方式的變化很大程度上將引起制度結構中權力的流動和權力執行模式的變化。西班牙政治學家葛拉西恩認為，“權力是相對弱勢競爭者向強勢治理者尋求力量、才智、政治同盟和利益聯盟而創造出來的一種依附關系”②。這是一種基于博弈的權力觀。由于博弈主體的力量懸殊，權力的非均衡配置不可避免，這也使得制度安排成為一個動態的概念。英國政治哲學家羅素認為，“權力從社會學意義的層面使人與社會發生關聯與互動，其賴以實現的組織形式有‘基于權力、‘為了權力、‘在權力中三種基本路徑，無論是革命的權力、經濟的權力還是支配輿論的權力，其權威的根源在于競爭中的影響與替代”③。羅素的觀點說明，權力的運行路徑一定程度上影響到事物生存模式的演進，對制度結構的設計調整也必將具有矛盾運動的意義。博爾丁認為，作為社會結構的權力通常表現為決策過程中的影響力，“這種影響力作為一種社會性的強制力往往具有破壞性、生產性、整合性等社會實踐特征”④，對社會轉型發展的不同階段及其相關制度體系的頂層設計與安排也將具有不同的作用與意義。

2.制度分權過程中的權力分割模式

制度分權主要是相對于行政權力的分派而言的，是合理劃分各層級政府的職責和權限以及處理政府間縱向關系的主要思路。⑤美國公共管理學者羅森布魯姆在論述政府部分行政分權問題時提到的“權力樹結構”和“同權系數分割”理論，即將同一種行政權力按照基于組織系統占位的差異性而實行的權重系數差異化的分權方式。⑥這種垂直分權模式中的權力自上而下流動，又自下而上集中，形成權力流動的相對封閉系統，等級較高的組織及其成員將分得較大部分權力，相應的行動權力就較大，級別較低的組織或成員將獲得較小部分權力，其相應的行動權力也就較小，上下級組織和成員之間處于一種領導與被領導、管理與被管理和控制與被控制的狀態，各層級分得的權力并不完整，因而，各層級的獨立行動能力是受到限制的。“異權系數分割”則是相對于“同權系數分割”而言的一種民主分權理念。其權力配置呈現出形態多元和界限分明的特點，是一種關系與利益相對均衡狀態下民主化政治實踐的具有效率性和正義平等性的形式與策略選擇⑦。在制度分權同權、異權、同異權三種分權路徑中，同權系數分權是官僚體制立足于垂直縱向聯系的社會網絡和基于人格化的專斷統治的權力運行模式，對效率理性的追求易于遮蔽組織應有的人文關懷；異權或同異權系數分權則立足于組織多元化的水平橫向聯系的社會網絡，凸顯制度分權過程中控制、協調、服務性“交叉機制”⑧等的客觀存在及其意義，是一種傾向于民主的分權思路，也是對官僚體制同權系數分割制度安排的一種有益的和必要的修正與補充。

3.傳媒制度安排的內涵、語境及層次

從制度演化的基本邏輯來看，“一項新的制度得以設計和安排，是因為舊制度的支持性基礎結構（很大程度上由生產力所主導）在多個層面上都發生了改變”⑨。諾斯則從經濟學意義上將制度安排（institutional arrangement）定位為“不同社會經濟單位之間競爭合作方式的一種支配性的規則與規范設計，以提供一種約束性或強制性的機制來影響產權的變遷和幫助經濟單位成員通過合作或正當競爭獲取于制度框架結構之外不可獲得的追加收入”⑩?？梢姡贫劝才抛鳛閺纳a力發展中尋求支持并以生產力的發展作為基本價值取向來設計和架構其支持性基礎框架的一種制度的矛盾運動，有什么樣的生產力水平，就有什么樣的制度安排作為對其的反映并與之相適應。

中國傳媒制度是在中國特色社會主義根本制度的總體框架下，對中國傳媒的屬性、角色、功能、作用等進行全面解讀的基礎之上，在充分把握中國國內生產力基礎、中國傳媒發展的歷史經驗、社會政治、經濟與文化發展的大環境、傳媒制度衍生和成長的土壤等的前提下進行設計和生產出來的。這種制度安排是有目的、有計劃的實踐活動，是對一種具有生產性、相對穩定性、公平性以及廣為接受的制度有效性的中國特色傳媒制度體系的主觀創造和自覺選擇。由于中國的特殊國情，中國傳媒首先是作為黨、政府和人民的喉舌而存在，是一種宣傳組織和公益平臺，納入到國家事業體制環境之中進行管理。其次，中國傳媒也作為一種經營實體而存在，是市場競爭主體中的一員，納入到國家企業體制環境中進行扶持和引導。因此，中國傳媒制度安排既有經濟層面的制度設計與體制創新，也有政治意識形態意義上的制度目標與價值取向。當涉及傳媒生產力解放與發展問題時，傳媒領域的體制改革和機制創新可以完全適用市場經濟運行的價值規律和參照企業體制改革路徑、模式與經驗而進行。當涉及傳媒生產關系的調整以及國家政治利益、政治安全和意識形態安全等問題時，傳媒領域權利與義務的界定以及基本的傳媒制度安排將不能單純是基于對傳媒生產力的激勵與釋放作用的制度支持性基礎結構建構的考慮，更多的是要從從屬并服務于國家意識和國家價值的角度來進行傳媒制度的選擇與設計。只有這樣，傳媒才算從經濟上和政治上具有了完整的身份和角色地位，傳媒發展才能從國家的層面獲取更多的資源性競爭力，傳媒體制改革才能從國家的立場上獲取更多的價值支持，傳媒體制改革也才能從根本上具有了必要的正義性、正當性和可行性。缺少了這樣的價值定位和變革前提，中國傳媒的制度安排和制度變遷將因不能充分對應于中國特色社會主義的經濟、政治和社會反饋而最終脫離正確方向。保持與中國特色社會主義的經濟、政治、社會、文化等相關制度及其相關環境之間的一種動態平衡，將是中國傳媒發展過程中進行思想解放和制度安排時務必予以堅持的。

二、中國傳媒體制改革相關制度調整及

權力流動路徑檢視傳媒的社會角色多元化、社會功能多樣性和傳媒運營環境的系統綜合性，決定了傳媒行業在社會制度性分權以及傳媒制度框架內的組織分權愿景的開放多元性。當下的中國傳媒體制從傳媒產權制度、傳媒財務制度、傳媒管理制度等到傳媒人事制度和社會保障制度，其基本的制度框架要素與制度執行規則都保持與傳統計劃體制某種程度上一脈相承的特點。政黨、政府和相應的傳媒行政業務主管部門基于政治宣傳和意識形態集中控制等對傳媒組織與傳媒機構實行計劃集權式和格式化的統一管理，通過事業化的單位制、人事任命、財政補償等計劃的手段和制度設計，使政府傳媒行政部門和社會傳媒組織成為黨內領導部門的附屬組織，以信息傳遞機制和思想政治控制機制建立起黨內傳媒管控的權力中樞，完成黨政領導機構對傳媒管辦一體化的傳媒管理制度的架構。

1.中國傳媒體制制度分權的基本歷程回顧

傳媒體制改革的幾個歷史分期和制度模式轉換較為清晰地呈現了傳媒制度分權的基本方向和基本方式。

（1）1978—1991年是中國傳媒單一事業體制逐漸松動時期。1978年以《人民日報》為首的8大黨報和新聞事業單位要求實行“企業化管理”的改革開啟了新聞傳媒單位借鑒企業管理辦法和經營體制進行市場機制創新的實踐，出現了報紙增版、廣播電視增開新的頻道（率）、廣告復蘇等傳媒企業化經營行為。這一階段的中國傳媒運行的是事業體制軸心輻射下的“事業單位，企業化管理”體制，一定程度上體現出政府傳媒治理威權頂層設計逐漸出現體制松動和權力自上而下分流的趨勢。

（2）1992—2002年是中國傳媒產業屬性成長階段。1992年國務院《關于加快發展第三產業的決定》將“廣播電視業”劃歸到“第三產業”序列之中，并提出第三產業陣營中的事業型、公益型和福利型單位可以嘗試實行企業化管理和市場化經營創新，這為中國傳媒實行產業化運營和發展提供了重要的政策依據與合法性動力。這一時期的中國傳媒運行的是“事業單位，產業化運營”混合型體制，同前一階段的分權模式相比，在市場自下而上的改革訴求與改革動力推動下，下行的權力不再只局限于規制意義上的傳媒企業化管理環節，而是逐漸向傳媒市場運營領域傾斜，雖然并未實質性改變傳媒威權置頂的權力運行模式和傳媒的事業體制，但新的分權實踐勢必給整個中國傳媒業面向市場的生產要素調整和傳媒結構優化帶來更多的分權空間與權責對應的發展機遇。

（3）2003—2012年是中國傳媒實行經營性傳媒產業和公益性傳媒事業雙輪并行制度安排創新階段。2003年《中共中央宣傳部、文化部、新聞出版總署、國家廣電總局關于文化體制改革試點工作的意見》明確提出文化企業試點單位公益性文化事業單位和經營性文化企業單位分類改革，成為之后傳媒制度創新與制度結構的調整的支持性框架。繼此的一系列如國有文藝演出院團體制改革、新聞出版體制改革等的政策性文件則從新的戰略視角為中國傳媒制度安排提供了較為具體細化的改革思路與方向。這一時期政府與傳媒的博弈分權動力源于決策的上層，分權路徑亦更加清晰，原來鐵板一塊的事業體制下的權威中心逐漸分化為公益事業性和經營產業性兩大陣營，不同陣營對應不同的權責配置與利益制衡。

不難看出，中國傳媒從單一化的事業體制到事業體制下的傳媒企業化管理模式，再由“事業化單位、產業化運營”的混合型體制走向“經營性傳媒產業單位和公益性傳媒事業單位”雙輪驅動下的“雙軌制”傳媒制度模式，從改革發起者和權力的運行上來看，大體表現為“自下而上”的改革、“上下合謀”的改革與“自上而下”的改革三種形式。每一次制度變遷與制度結構的設計或調整，都可歸結于與傳媒資源與要素的重新劃分與配置以及權力與利益的重新分割與調整，并未改變基于科層制設計和權力條塊分割的傳媒體制框架與制度運行模式，不同改革階段對不同傳媒體制模式的選擇實質上依舊表現為威權置頂制度安排下傳媒事業體制軸心輻射式的權力逐層分流，各層級部門間的賦權仍處于權力分立和權力流動相對單向與封閉的狀態，即表現為權力從上級黨政傳媒領導與管理部門向傳媒結構內部下行流動的“同權系數分割”的權力一元化行政管理模式。

2.“同權”分割和集權控制下中國傳媒體制現狀及弊端檢析

傳媒制度分權的三個階段無疑都是對既有傳媒體制權力分割模式不同程度的批判、反思與解構。通過采編分離、制播分離、出版與分銷剝離等改革嘗試，傳媒逐漸取得市場經濟層面上的政策開放、體制松綁和制度上一定的放權讓利，傳媒行政部門所有者、管理者和經營者兼具的角色和身份在權力下移過程中也趨于分離，但政治層面的集權體制并未發生實質性的變化，如出版領域的刊號權、書號權等仍作為稀缺資源配置，廣播電視領域內容制作環節的民營化程度還不高，傳媒投融資領域的傳媒業務環節和傳媒經營環節的相互剝離不僅從某種程度上弱化了傳媒內容傳播的核心競爭力，國有傳媒資本作為權重投資主體的傳媒國資一“資”獨大的資本壟斷局面也使其他市場化和民營化資本面臨參與傳媒運營的身份合法性危機，以傳媒產權為代表的傳媒核心制度層面的分權有待進一步深入。這都表明了我國傳媒體制改革的現狀及其相關制度安排仍然存在制度層面權力分割與利益均衡的諸多缺陷與不足。

這種“同權系數分割”的傳媒權力一元化行政管理模式中，傳媒行政管理部門既作為相應歸口等級的國有傳媒資產所有者存在，又具有傳媒行業專業化管理者的身份和傳媒行業經營者與利益分配控制者的角色。受利益偏好影響，出于剩余分配占優、既得利益維護和行政成本與獲利成本的轉移支付，這三種角色和身份在缺乏權力牽制與行為監督的情況下往往被混合和交錯使用，在傳媒的實際運行過程中容易導致權力配給、資源與要素獲取以及利益分配等諸多方面的沖突與矛盾，不可避免地出現傳媒權力的異化現象。學者霍步剛等以“行政權力部門化→部門權力利益化→獲利方式制度化”對這種權力異化現象進行了形象地概括。每一種權力的分流模式無外乎都帶有計劃體制的烙印，呈現出傳媒所有權、管理權和運營權“三權合一”的權力同權系數分割的制度安排現狀（見圖1）。

第一，這種權力“三合一”體制使傳媒行政主管部門作為國有資產所有者的同時又直接參與傳媒微觀業務的運行，成為傳媒利益的既得者，缺乏相應的改革自覺性與內源性改革動力；而傳媒作為直接從事業務經營的組織實體則明顯缺乏獨立的市場地位和完整自主的傳媒運營權，政企不分、政事不分、管辦不分和職、責、權、利不對稱等仍然是傳媒運營與傳媒體制改革過程中面臨的突出矛盾。第二，權力分割的“樹形結構”和傳媒管理體制的條塊分割導致傳媒運營在“條”與“塊”、“塊”與“塊”之間缺乏必要的交流溝通與協商合作的對話機制，容易造成傳媒資源分散、傳媒行業發展壁壘和區域壁壘林立，加劇不正當競爭，不僅不利于傳媒資源和市場要素的合理流動與優勢整合，還容易造成傳媒資源的閑置、低效和浪費。第三，這種同權系數分割傳媒制度框架下相對單一和封閉的權力運行使傳媒的公共性和意識形態性始終占據傳媒發展的主要資源和絕大部分精力，傳媒國有化的單一所有制結構中，國有傳媒資產占據絕對主導地位與控制優勢，傳媒產業化和開放性程度仍然較低，這種國有化的傳媒所有制結構和產權結構在致使傳媒缺乏必要的競爭與改革的正向動能的同時也極易滋生行政權力尋租和市場利潤設租等腐敗現象。第四，基于這種同權分割體制下傳媒所有制與產權結構的單一化使國有資產作為傳媒單一的投資主體，一“資”獨大的現狀也使傳媒在市場化改革過程中很難匯聚其他市場化資本、民營資本和社會資本對傳媒業務與傳媒運營的積極介入，市場化、多元化和社會化的投融資體制建構嚴重滯后并缺乏相應和必要的法律與制度保障，資本運作與傳媒跨地域、跨媒體、跨行業、跨所有制的“跨越”式發展難以為繼，這也從根本上阻礙著傳媒集約化、規模化、集團化和產業化改革發展的總體進程。

三、同權異構和異權異構：中國傳媒體制的

民主開放式分權理路權力的同權系數分割下，無論將權力細分到何種程度，頂層的權利主體始終成為整個權力系或權力束的權威掌控者，依次下行的各級權力主體并不完全擁有相對獨立的權能，雖然從民主政治的意義上反映出一定的民主分權傾向，但相對于同權的異權系數分割（同權異構）或異權異構等完全民主化、開放式的分權模式來說，還存在較大的政治改進空間，反映到權力運動所關聯的物質層面的資源與要素的整合配置和意識形態層面的利益關系與利益結構的調整上，也給權力的民主分流模式創新預置了一定的實踐話語權。上升到中國傳媒制度結構的調整與建構層面，中國傳媒體制改革從根本上說是基于傳媒稀缺資源配給與傳媒利益結構調整的一種權利分配關系協調。從傳媒制度設計與創新理念上，改變傳統傳媒制度框架中“同權系數分割”造成的黨政一元化行政管理模式和權力與信息不對稱語境下傳媒行政管理機構重疊、權力交叉、職責不清、管理主體缺位和傳媒管理失靈等現狀，“異權系數分割”的行政分權理念與原則無疑具有積極價值。

1.異權系數分割下的傳媒權力分配

傳媒權力的結構性流動涉及傳媒的所有權、管理權、控制權、監督權、運營權等權力形式?；诼毮軜I務范圍的各種傳媒權力分配應按照特定的權重與比例，科學地分配到黨委、政府、傳媒行政管理與監督部門和各種傳媒單位之中（見圖2）。

這種多元權力的分割與分配方式不僅有利于傳媒所有權、經營權與管理權從以權力權威為掣肘的單一體制模式中相應地相互分離并分立出來，使被授權的各傳媒組織和部門從制度意義上獲得相對獨立的權力空間，以充分調動各階層之于傳媒體制改革及其市場化產業化運營的積極主動性。這種制度層面的放權往往與讓利相伴相生，使博弈過程中處于相對弱勢地位的諸如傳媒受眾與傳媒消費者、民營力量、外資力量、社會力量等傳媒改革參與主體能夠從實踐上擁有相應的行動自主權與相對獨立的傳媒決策權力并成為傳媒運營部分剩余的所有者。

2.異權模式下中國傳媒制度框架內的管理分權新思維

依照“異權系數分割”的管理分權思想，對中國傳媒進行制度安排的修正與傳媒體制框架的完善，是從根本上對文化體制改革中提出的“分類指導”“分類改革”“分類運營”等“分類”改革思想的有力回應。在傳媒事業與傳媒產業、公益性傳媒事業、準公益性傳媒事業和純粹市場化和資本化運營的傳媒產業等的準確定義和清晰劃分的基礎上，采取“不同的制度、政策、資源等供給機制”，如在財政支持傳媒發展的體制上就要根據不同的分類，運行差異化的財政支持模式與支持機制（見圖3）。

這種分類運行的差異化的傳媒財政支持模式與支持機制反映了一種積極的民主分權思想。而且，基于民主分權模式的傳媒制度框架設計中的權力分割不僅表現為宏觀上的傳媒所有權、經營權與管理權的分離和分立，也是一個關涉到傳媒組織制度、傳媒管理制度、傳媒產權制度等制度設計與利益均衡的重大的、綜合復雜的問題。因此，傳媒制度安排著眼于根本性和基礎性的傳媒體制創新與制度框架的調整時，還必須注重多元化利益主體之間關系的梳理與協調。一方面，在黨政關于傳媒所有權與管理權上，建立相應的法規、制度和規范，以明確傳媒黨委領導部門、傳媒政府行政管理部門以及傳媒運營部門之間的權、責、職、利，黨委領導部門從宏觀上對國有傳媒資產的所有權進行集中控制，將傳媒國有資產所有權的管理權交給政府，還原其傳媒產業化運營過程和傳媒產權制度改革過程中的政府代理人的角色，將傳媒所有權的運營權歸還給作為傳媒實體單位和市場主體的各類型的傳媒組織與傳媒產業集團。這樣，基于傳媒所有權的控制權、管理權與經營權三權分立與制衡的局面從本質上來說實際上是各種傳媒權力依據責任對稱、利益制衡與各部門協調合作的權力歸位，是黨政傳媒行政管理體制從管理思想、民主觀念和行動模式上的一種勇敢的創新與轉換，傳媒所有權與經營權的適時分立也是推動傳媒市場化、產業化發展和實現傳媒企業科學化經營管理的一種現實必然與必需，有利于助推中國傳媒體制改革在文化體制改革總體框架的指導下向作為核心制度的傳媒產權關系調整的深水區探進，并最終在傳媒領域建立起真正的現代傳媒事業制度和現代傳媒企業制度。

中國特色傳媒體制改革與制度創新實踐至此，圍繞傳媒利益均衡與傳媒利益結構調整這一根本價值目標與改革博弈策略選擇，從黨之于傳媒的意識形態管理與政府之于傳媒的國有傳媒資產管理的關系、公益性傳媒事業發展與經營性傳媒產業發展的關系、傳媒產品市場化生產運營規律與行政性傳媒資源供給結構調整的關系、傳媒社會效益與傳媒經濟效益的關系等方面，進一步理順傳媒體制改革與傳媒運行過程中的黨政、傳媒與社會之間的多維互動關系，徹底打破“傳媒管理權黨內集中化、政府傳媒行政管理機構專業化”和傳媒社會中介組織行政化等的傳媒格式化封閉管理格局與制度設計，真正實現傳媒黨政分開、政事分開、政企分開、管辦分開和傳媒事業產業發展分開，重構一種相對動態、開放、完整、協調、高效的傳媒利益均衡機制與傳媒制度框架，并以此建構起一種基于秩序、治理與社會化的中國傳媒制度供給新格局。

注釋

①Terry R. Bacon. The Elements of Power： Lessons on Leadership and Influence. New York： Amacom Publisher， 2011， pp.129—216.②[西]巴爾塔沙·葛拉西安（Gracián B.）：《權力世界的叢林法則》，李漢昭譯，天津教育出版社，2010年，第145—158頁。③Bertrand Russell. Power： A New Social Analysis.London： Routledge Classics， 2004， pp.67—110.④Kenneth Ewart Boulding. Three Faces of Power：A General Theory. SAGE Publications Inc.，1995，p.97.⑤周振超：《軸心輻射模式：一個制度性分權長期難以推行的解釋框架》，《理論探討》2008年第1期。⑥⑦David H. Rosenbloom， Robert S. Kravchuk. Public Administration： Understanding Management， Politics and Law in the Public Sector （3rd edition）. McGrall-Hill Companies， Inc.， 1993， p.111，pp.112—113.⑧Mary Parker Follet. The New State： Group Organization the Solution of Popular Government. University Park （PA）： Pennsylvania State University Press， 1998， pp.25—48.⑨Andrew Schotter. The Economic Theory of Social Institutions. New York： Cambridge University Press， 2008， pp.12—13.⑩Douglass C. North. Understanding the Process of Economic Change. Princeton University Press， 2005， p.97.霍步剛、傅才武：《我國文化體制改革的理論分期與深化文化體制改革的策略問題》，《中國軟科學》2007年第8期。李向陽：《論通向分類運營的傳媒政策創新》，《現代傳播》2011年第3期。李良榮：《從單元走向多元——中國傳媒業的結構調整和結構轉型》，《新聞大學》2006年第2期。

責任編輯：沐紫

這種分類運行的差異化的傳媒財政支持模式與支持機制反映了一種積極的民主分權思想。而且，基于民主分權模式的傳媒制度框架設計中的權力分割不僅表現為宏觀上的傳媒所有權、經營權與管理權的分離和分立，也是一個關涉到傳媒組織制度、傳媒管理制度、傳媒產權制度等制度設計與利益均衡的重大的、綜合復雜的問題。因此，傳媒制度安排著眼于根本性和基礎性的傳媒體制創新與制度框架的調整時，還必須注重多元化利益主體之間關系的梳理與協調。一方面，在黨政關于傳媒所有權與管理權上，建立相應的法規、制度和規范，以明確傳媒黨委領導部門、傳媒政府行政管理部門以及傳媒運營部門之間的權、責、職、利，黨委領導部門從宏觀上對國有傳媒資產的所有權進行集中控制，將傳媒國有資產所有權的管理權交給政府，還原其傳媒產業化運營過程和傳媒產權制度改革過程中的政府代理人的角色，將傳媒所有權的運營權歸還給作為傳媒實體單位和市場主體的各類型的傳媒組織與傳媒產業集團。這樣，基于傳媒所有權的控制權、管理權與經營權三權分立與制衡的局面從本質上來說實際上是各種傳媒權力依據責任對稱、利益制衡與各部門協調合作的權力歸位，是黨政傳媒行政管理體制從管理思想、民主觀念和行動模式上的一種勇敢的創新與轉換，傳媒所有權與經營權的適時分立也是推動傳媒市場化、產業化發展和實現傳媒企業科學化經營管理的一種現實必然與必需，有利于助推中國傳媒體制改革在文化體制改革總體框架的指導下向作為核心制度的傳媒產權關系調整的深水區探進，并最終在傳媒領域建立起真正的現代傳媒事業制度和現代傳媒企業制度。

中國特色傳媒體制改革與制度創新實踐至此，圍繞傳媒利益均衡與傳媒利益結構調整這一根本價值目標與改革博弈策略選擇，從黨之于傳媒的意識形態管理與政府之于傳媒的國有傳媒資產管理的關系、公益性傳媒事業發展與經營性傳媒產業發展的關系、傳媒產品市場化生產運營規律與行政性傳媒資源供給結構調整的關系、傳媒社會效益與傳媒經濟效益的關系等方面，進一步理順傳媒體制改革與傳媒運行過程中的黨政、傳媒與社會之間的多維互動關系，徹底打破“傳媒管理權黨內集中化、政府傳媒行政管理機構專業化”和傳媒社會中介組織行政化等的傳媒格式化封閉管理格局與制度設計，真正實現傳媒黨政分開、政事分開、政企分開、管辦分開和傳媒事業產業發展分開，重構一種相對動態、開放、完整、協調、高效的傳媒利益均衡機制與傳媒制度框架，并以此建構起一種基于秩序、治理與社會化的中國傳媒制度供給新格局。

注釋

①Terry R. Bacon. The Elements of Power： Lessons on Leadership and Influence. New York： Amacom Publisher， 2011， pp.129—216.②[西]巴爾塔沙·葛拉西安（Gracián B.）：《權力世界的叢林法則》，李漢昭譯，天津教育出版社，2010年，第145—158頁。③Bertrand Russell. Power： A New Social Analysis.London： Routledge Classics， 2004， pp.67—110.④Kenneth Ewart Boulding. Three Faces of Power：A General Theory. SAGE Publications Inc.，1995，p.97.⑤周振超：《軸心輻射模式：一個制度性分權長期難以推行的解釋框架》，《理論探討》2008年第1期。⑥⑦David H. Rosenbloom， Robert S. Kravchuk. Public Administration： Understanding Management， Politics and Law in the Public Sector （3rd edition）. McGrall-Hill Companies， Inc.， 1993， p.111，pp.112—113.⑧Mary Parker Follet. The New State： Group Organization the Solution of Popular Government. University Park （PA）： Pennsylvania State University Press， 1998， pp.25—48.⑨Andrew Schotter. The Economic Theory of Social Institutions. New York： Cambridge University Press， 2008， pp.12—13.⑩Douglass C. North. Understanding the Process of Economic Change. Princeton University Press， 2005， p.97.霍步剛、傅才武：《我國文化體制改革的理論分期與深化文化體制改革的策略問題》，《中國軟科學》2007年第8期。李向陽：《論通向分類運營的傳媒政策創新》，《現代傳播》2011年第3期。李良榮：《從單元走向多元——中國傳媒業的結構調整和結構轉型》，《新聞大學》2006年第2期。

責任編輯：沐紫

這種分類運行的差異化的傳媒財政支持模式與支持機制反映了一種積極的民主分權思想。而且，基于民主分權模式的傳媒制度框架設計中的權力分割不僅表現為宏觀上的傳媒所有權、經營權與管理權的分離和分立，也是一個關涉到傳媒組織制度、傳媒管理制度、傳媒產權制度等制度設計與利益均衡的重大的、綜合復雜的問題。因此，傳媒制度安排著眼于根本性和基礎性的傳媒體制創新與制度框架的調整時，還必須注重多元化利益主體之間關系的梳理與協調。一方面，在黨政關于傳媒所有權與管理權上，建立相應的法規、制度和規范，以明確傳媒黨委領導部門、傳媒政府行政管理部門以及傳媒運營部門之間的權、責、職、利，黨委領導部門從宏觀上對國有傳媒資產的所有權進行集中控制，將傳媒國有資產所有權的管理權交給政府，還原其傳媒產業化運營過程和傳媒產權制度改革過程中的政府代理人的角色，將傳媒所有權的運營權歸還給作為傳媒實體單位和市場主體的各類型的傳媒組織與傳媒產業集團。這樣，基于傳媒所有權的控制權、管理權與經營權三權分立與制衡的局面從本質上來說實際上是各種傳媒權力依據責任對稱、利益制衡與各部門協調合作的權力歸位，是黨政傳媒行政管理體制從管理思想、民主觀念和行動模式上的一種勇敢的創新與轉換，傳媒所有權與經營權的適時分立也是推動傳媒市場化、產業化發展和實現傳媒企業科學化經營管理的一種現實必然與必需，有利于助推中國傳媒體制改革在文化體制改革總體框架的指導下向作為核心制度的傳媒產權關系調整的深水區探進，并最終在傳媒領域建立起真正的現代傳媒事業制度和現代傳媒企業制度。

中國特色傳媒體制改革與制度創新實踐至此，圍繞傳媒利益均衡與傳媒利益結構調整這一根本價值目標與改革博弈策略選擇，從黨之于傳媒的意識形態管理與政府之于傳媒的國有傳媒資產管理的關系、公益性傳媒事業發展與經營性傳媒產業發展的關系、傳媒產品市場化生產運營規律與行政性傳媒資源供給結構調整的關系、傳媒社會效益與傳媒經濟效益的關系等方面，進一步理順傳媒體制改革與傳媒運行過程中的黨政、傳媒與社會之間的多維互動關系，徹底打破“傳媒管理權黨內集中化、政府傳媒行政管理機構專業化”和傳媒社會中介組織行政化等的傳媒格式化封閉管理格局與制度設計，真正實現傳媒黨政分開、政事分開、政企分開、管辦分開和傳媒事業產業發展分開，重構一種相對動態、開放、完整、協調、高效的傳媒利益均衡機制與傳媒制度框架，并以此建構起一種基于秩序、治理與社會化的中國傳媒制度供給新格局。

注釋

①Terry R. Bacon. The Elements of Power： Lessons on Leadership and Influence. New York： Amacom Publisher， 2011， pp.129—216.②[西]巴爾塔沙·葛拉西安（Gracián B.）：《權力世界的叢林法則》，李漢昭譯，天津教育出版社，2010年，第145—158頁。③Bertrand Russell. Power： A New Social Analysis.London： Routledge Classics， 2004， pp.67—110.④Kenneth Ewart Boulding. Three Faces of Power：A General Theory. SAGE Publications Inc.，1995，p.97.⑤周振超：《軸心輻射模式：一個制度性分權長期難以推行的解釋框架》，《理論探討》2008年第1期。⑥⑦David H. Rosenbloom， Robert S. Kravchuk. Public Administration： Understanding Management， Politics and Law in the Public Sector （3rd edition）. McGrall-Hill Companies， Inc.， 1993， p.111，pp.112—113.⑧Mary Parker Follet. The New State： Group Organization the Solution of Popular Government. University Park （PA）： Pennsylvania State University Press， 1998， pp.25—48.⑨Andrew Schotter. The Economic Theory of Social Institutions. New York： Cambridge University Press， 2008， pp.12—13.⑩Douglass C. North. Understanding the Process of Economic Change. Princeton University Press， 2005， p.97.霍步剛、傅才武：《我國文化體制改革的理論分期與深化文化體制改革的策略問題》，《中國軟科學》2007年第8期。李向陽：《論通向分類運營的傳媒政策創新》，《現代傳播》2011年第3期。李良榮：《從單元走向多元——中國傳媒業的結構調整和結構轉型》，《新聞大學》2006年第2期。

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