沃克爾規則的制度績效及其對我國金融防火墻制度建設的啟示

■ 王 彬 博士（興業銀行研究規劃部 福州 350003）

問題的提出

美國作為金融市場最為發達、制度體系最為健全的國家，其法律建設在某種程度上也成為各國金融業制度供給的風向標，尤其是在《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》（下文簡稱《多德-弗蘭克法案》）中所引入的沃克爾規則，更是為許多國家金融風險隔離制度的設計提供了可資借鑒的重要模板。

在“金融業發展和改革‘十二五’規劃”中，我國已經明確提出了要“引導具備條件的金融機構在明確綜合經營戰略、有效防范風險的前提下，積極穩妥開展綜合經營試點，提高綜合金融服務能力與水平”。并在“政策著力點”這一個環節中，提出要“著力提升金融機構全面風險管理能力，不斷提升金融監管有效性。建立和完善銀行體系與資本市場之間的‘防火墻’，防止風險跨業傳染”。為進一步加強金融監管協調，保障金融業穩健運行，2013年8月中下旬，經國務院同意，建立金融監管協調部際聯席會議制度，用以執行“貨幣政策與金融監管政策之間的協調；金融監管政策、法律法規之間的協調；維護金融穩定和防范化解區域性系統性金融風險的協調；交叉性金融產品、跨市場金融創新的協調；金融信息共享和金融業綜合統計體系的協調；國務院交辦的其他事項”。由此可見，我國金融業綜合經營已成大勢所趨，而在未來的發展中，對效率與安全均衡的關注必不可少，因此，金融防火墻制度便顯得尤為重要。本文通過對美國沃克爾規則發展脈絡的梳理，有助于為我國金融防火墻制度的完善提供間接經驗。

《多德-弗蘭克法案》中沃克爾規則的引入

次貸危機對美國金融市場造成了巨大的破壞，基于對危機的深刻反思，美聯儲前主席保羅·沃克爾在其2010年1月提交的議案中指出：基于金融安全的考慮，應禁止商業銀行從事高風險的自營交易，還應將商業銀行的傳統業務與其他業務隔離開來，禁止銀行機構擁有對沖基金和私人股權基金，并限制銀行從事衍生品交易。此外，該議案還建議限制金融機構的規模，防止“大而不能倒”（toobigtofail）機構的出現。這一議案受到奧巴馬總統的認同，并將其命名為“沃克爾規則”（Volcker Rules）。

2010年7月《多德-弗蘭克法案》頒布，標志著新的監管時代的到來。該法案以防范系統性金融風險、保護金融消費者權益和限制投機、加強衍生品監管為核心，形成了新的監管體制構架。其中，該法案借助沃克爾規則進行風險隔離的制度安排成為改革的一大亮點。但是在引入沃爾克規則這一環節上，《多德-弗蘭克法案》做了適當的保留，雖然在主干條文上依然禁止銀行開展自營交易活動，但是在其后的條文中，也借助“本條的其他規定”釋放了部分運作空間，但出于防范風險的必要，依然要求銀行投資對沖基金和私募股權的資金規模不得高于自身一級資本的3%。此外，法案還賦予銀行從事下列業務的權利：買賣風險較低的證券（如房地美、房利美或聯邦農業抵押貸款公司支持下發行的企業證券）或政府債券（如政府發行的市政債券）；在交易規模不超過對客戶或交易對手近期需求的合理估計量范圍內，從事承銷或做市等相關交易；為更好的管理資產分散風險，參與與其資產相關的對沖交易；代表客戶從事證券或其他金融工具的買賣；外資機構在美國境外，可以從事與非美國機構的自營業務（張曉艷，2011）。

整體而言，《多德-弗蘭克法案》主要通過沃克爾規則進行風險隔離，雖然相較于沃克爾最初提出的議案，該法案第619條“對自營交易以及與對沖基金和私募股權基金的特定關系的禁令”稍微有些弱化，并未完全觸及到改革的核心，但是作為各方達成的一致共識，該規則的確定，同時滿足了美國在強化金融監管與保持自身金融競爭力兩方面的訴求，可以說，沃克爾規則重新構建起已被《金融服務自由化法案》淡化的防火墻制度安排，并將其作為修補次貸危機中風險漏洞的手段（姚洛，2010）。

圖1 美國金融法律制度變遷圖示

2011年1月18日，美國金融穩定監督委員會（FSOC）出臺沃克爾規則研究報告，美聯儲（FED）于2月9日出臺細化沃克爾規則的過渡期規定，在本規定中，為沃克爾規則的推進步驟做了具體規劃，明確沃克爾規則從2011年10月開始執行，并于2012年7月21日輻射至金融市場主要領域。但是在現實操作中，因為工業團體及民眾的意見存在分歧而被迫延期，為了緩解該規則對既有金融體制的強烈沖擊，法律采用了分類施行的方法，對不同業務實行不同規定。此外，為了緩解法律與現實之間的張力，及時回應金融市場上出現的變化，《多德-弗蘭克法案》對于沃克爾規則只是做出了原則性的規定，而將具體執行的操作細則留給美聯儲（FED）、證券交易委員會（SEC）、聯邦存款保險公司（FDIC）等監管部門來完善，并對諸如區分“投機性業務”和“自營業務”的核心區分原則，以“自由裁量權”的方式賦予了一線監管機構。

2013年12月，沃克爾規則在FDIC與Fed獲得了一致通過，SEC方面也以3∶2的比例獲得了批準，沃克爾規則作為2010年《多德-弗蘭克法案》的核心，其順利通過意味著美國監管進入了一個目標明確且可以順利執行的嶄新階段。

沃克爾規則的特點

英美法律更多徜徉在一種個人自由主義的文化氛圍之中，其對私權的關切遠甚于法律邏輯的推演證成（王彬，2012）。判例法的固有特點，使之能夠更加能夠契合金融市場的創新變化，脫離法律形式理性的桎梏，以一種實用主義的態度將金融風險隔離制度發展成“一種努力以思想為武器，使更有效的活動成為可能、以未來為導向的工具主義”。沃克爾規則的踐行便充分體現了這種回應現實發展的有效變更，實現了法律的有效供給。

（一）危機引促下風險隔離制度的完善

如果說金融創新是金融系統自我完善的必經之路，那么金融危機的存在作為“必要的惡”，便是完善金融市場所必須承載的代價。所以對于危機的應對，美國更多的采用了適時性的調整的策略，以便不斷修正監管措施，在安全的要求下，提升市場效率。風險隔離制度也在這一過程中得以不斷的精細化、體系化，使之從分業經營的“格拉斯-斯蒂格爾墻”，演變成混業經營時代的金融防火墻，最終借助沃克爾規則實現風險隔離制度再度復歸。憑此奧巴馬政府以強硬手段再次重構監管體制，期以重塑市場信心，逐步落實隔離金融機構不同業務間風險，借此以審慎性理念重新恢復金融市場的穩定，謀求進一步的發展。

回顧歷史，便會發現，多次肇始于美國的金融危機雖然嚴重影響了世界經濟，但每次美國都能以更積極的態度率先從低迷中復蘇，并及時總結教訓、出臺相關法律制度、調整監管策略，正是由于美國對“法律過程這種功能性和充滿政策性的”實用主義態度（理查德·A·波斯納，2002），成就了其制度體系更強的現實回應性，從而能夠更有效的解決現實中存在問題。美國金融法律制度變遷如圖1所示。

（二）規則主導模式逐漸向能動監管模式過渡

在金融市場初期，美國的監管政策以規則為導向，希望通過建構完善的法律體系防范金融市場風險串聯和利益沖突。但是法律和現實之間深沉張力，徹底打破了最優法律阻嚇的預設性前提，迫使法律總是在不斷的修訂中被動的回應金融市場的變化，但因為時滯的存在，導致風險不斷積聚，多次引發金融危機。

為了緩解這一頹勢，美國逐漸改變立法理念，不再追求法律的完備性，而是通過讓渡部分立法權力給現實中的執法者，使之擁有充分的主動性解決現實中存在的問題。但是為了防止監管部門權力膨脹過度干預市場，對于剩余立法權的分配亦采用了較為科學的方式，即當法律高度不完備時，如果執法者能夠對損害行為進行高度標準化，則應將部分立法權賦予執法者，使之將該行為納入法律規制的框架，提高執法效率。反之，則應保留立法的權力于立法部門，在這種框架下，可以實現法律制定和執行的最優化（卡塔琳娜·皮斯托、許成鋼，2002）。在《多德-弗蘭克法案》中，沃克爾規則僅僅只是原則性的描述，而將具體執行的操作細則留給美聯儲（FED）、證券交易委員會（SEC）、聯邦存款保險公司（FDIC）等監管部門來完善，并對諸如區分“投機性業務”和“自營業務”的核心區分原則，以“自由裁量權”的方式賦予了一線監管機構。一線監管者的自主判斷空間擴大，“剩余立法權”得以合理的分配，從而使風險隔離制度的供給能夠最大程度的契合現實的需要，防范過度創新帶來的風險串聯，提升相關制度的實施績效。

（三）分而治之、以點帶面啟動法律修訂提高制度績效

相較于美聯儲前主席保羅·沃克爾在其提交的議案中的“沃克爾規則”，2010年《多德-弗蘭克法案》中最終引入的版本，已經大幅度的降低了規則的嚴苛性，并在其后的條文中，借助“本條的其他規定”釋放了部分混業經營的運作空間，此外，為了緩解該規則對既有金融體制的強烈沖擊，法律采用了分類施行的方法：對不同業務實行不同規定：如銀行自營業務需從2011年起便開始接受沃克爾規則的規制，但是對于風險投資、私募股權投資等流動性資產則可以延伸到2022年（李文、泓王剛，2011）。與以往“格拉斯-斯蒂格爾墻”不同的是，沃克爾規則更加強調了對業務的精確把握和對實質性違規的監管，以少量的禁止性規定復合大量“質與量的規制”，形成多元的金融防火墻制度體系，以制度集合的彼此交錯取代原先特定條文的孤立規定。這不僅強化了法律之間的依賴共生關系，也為日后制度調整的系統性整改奠定基礎，使整個風險隔離制度的系統保持一致和協調，通觀美國金融法律制度的發展，其歷時性的特征，都能在法律文件的共時性層面上留下印記，預留下一次制度變遷的空間，而風險隔離制度的設計都是借助一定的契機（如果金融危機），在部分條文中首先予以突破，待到時機成熟時，在進行整體性的修訂，最終實現全局性的構建。這種以點帶面的法律修訂模式，不僅最大限度地降低了制度變遷的摩擦成本，而且給予了業界以充分的緩釋時間吸收政策的調整。

整體而言，美國是以市場自治為根基型構出完整的金融體系，最大限度地發揮了市場在資源配置過程中的效率優勢，并根據金融市場的發展變化，不斷調整監管策略，有效的防控創新風險。但是不能否認的是，市場本身終究不是萬能的，其試錯成本極其高昂，但是市場對政府權力擴張的謹慎態度，使得監管的能動性難以有效的發揮，每次都是在金融危機中付出不菲代價之后，才能有效推動制度的變遷。

沃克爾規則對我國金融防火墻制度完善的啟示

演化思維中的理性，在很大程度上也是來自于后天的習得，這一習得的路徑成就了制度經驗學習的可能。源自美國成熟的監管理念，其金融法律制度的修訂往往都會產生風向標式的指示作用。我國在“十二五”規劃中已經明確了金融綜合經營的趨勢，2013年末尚福林主席在銀行業協會上的講話也提出了完善“金融防火墻”制度的重要性，通過學習美國沃克爾規則的制度經驗，對于我國風險隔離制度的完善也具有相當大的指導意義。

（一）以監管機構為主推動制度建設以降低制度變遷成本

根據以往發展的經驗，我國大部分金融改革和創新都是自上而下推動的，頂層設計在制度發展過程中舉足輕重，雖然缺乏市場內源式發展的動力，但是卻可以最大限度地降低試錯成本，而且經過多年的政策性培育，針對風險隔離的立法已在摸索中逐漸探清了未來的發展方向；金融集團的建立和產融結合混業模式的開展，已經從微觀層面上提高了市場主體對風險隔離制度的認可和接受程度，不論從監管層面還是市場主體層面，都完成了制度移植的先期文化積淀。從而為防火墻制度的進一步完善提供了歷史契機。

當然，以監管機構為主推動制度建設，并不意味著市場對制度的完善不重要，當制度變遷的障礙被清除之后，核心制度的創新使得市場主體都能夠完全明確金融防火墻制度未來的發展方向。政府應“由改革的主體位置上退下來，讓位于市場經濟主體，由市場經濟來具體適應新制度，檢驗新制度，并進行新制度的誘導性探索”（鄧大才，2004）。但是，政府退出，亦應把握準確的時機，必須在市場順利通過制度更替震蕩期之后，制度供給邊際效率逐漸提升的時候收縮干預空間，讓渡市場權利。

（二）金融防火墻制度設置要適度從嚴

確保金融市場安全是沃克爾規則的核心價值，當下我國金融市場尚不甚完善的情況下，這一制度價值顯得更為重要。雖然在官方層面已經明確了綜合化經營的趨勢，但是現在“還不宜過分強調機構間各方面資源的充分整合。對金融機構之間的結合緊密程度，市場支配力等應從嚴規范”（夏斌，2004）。只有在金融市場經過充分培育，各方面條件逐步成熟之后，方可逐步取消限制。當然，適度從嚴，意味著金融防火墻制度亦不能太過嚴苛，以至于影響到金融資源的協調效率，否則即便采用金融混業經營的模式，也難以發揮其規模經濟和范圍經濟的優勢。所謂適度從嚴，只要能夠保證足以遏制金融機構產生轉移風險或產生利益沖突的不當企圖，便滿足了其嚴格性的要求（Helen A. GAR tenetal.,2012）。

在具體的制度設計上，要從資本防火墻、業務防火墻、人事防火墻和信息防火墻等多方面進行整治，嚴格限定較高標準以遏制風險串聯，防止利益沖突，如在資本充足方面，對于金融控股公司的資本充足率要求，顯然要高于傳統分業模式下金融機構的資本要求；在業務防火墻方面，需加大力度審查集團內部關聯交易，并建立信息披露制度，在保守金融集團商業秘密的前提下，保證監管機構獲得充足的信息以實現有效監管。

（三）分而治之提高監管政策針對性以保證制度供給有效性

不同于美國生發于市場自治的金融體系，我國金融市場的發展路徑，形成了我國特有的金融機構的組織業態，“有政府主導的金融控股集團，有為了實現分業經營而形成的金融控股集團，也有各實業集團逐步進入金融機構而搭建起來的金融控股集團，也有為了分散經營風險通過進入其他金融機構組建的金融控股集團。不管起源于何種原因，即使是同一形成原因的金融集團，由于其控股比例、管理風格以及所擁有的金融機構性質不同，其內在的風險水平、風險管理能力以及抵御風險的能力，都不盡相同”（夏斌，2004）。不同的金融業態和不同的風險控制能力，需要不同的監管措施和風險防控路徑，對此，可以借鑒沃克爾規則區別不同金融機構的做法，分而治之，以保證制度供給的有效性。具體而言，便是針對不同形式的金融集團，根據其金融業務的風險偏好，設置合理的隔離措施，防止風險在不同金融行業之間串聯，克服利益沖突，消除“委托-代理”中的道德風險，并留出足夠的空間以發揮不同金融資源之間的協調優勢，提高金融市場的效率。對于產融結合的集團模式，既要防止實業資本過度進駐金融市場，誘發“產業空心化”，又要預防實體經濟向金融市場轉移虧損，影響金融市場健康發展。通過提供有針對性的風險隔離舉措，以“充分調動金融集團降低風險敞口、提高風險管理能力以及擁有充足資本充足率的積極性” （夏斌，2004）。

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