財政支農制度效率研究

蔣淑玲

財政支農制度效率研究

蔣淑玲

近幾年來，中央和地方陸續出臺了一系列支農惠農政策，加大了支農投入，但財政支農資金滲漏和損失仍然很嚴重，使用效率不高。本文從財政支農制度層面分析了財政支農管理工作中的主要問題，并提出了相應的建議。

財政；支農；效率；制度

農業是經濟發展、社會安定、國家自立的基礎，也是受自然風險和市場風險雙重約束的弱質產業，無論是發達國家還是發展中國家，農業始終受到政府的干預和扶持。財政農業支持的目的是矯治農業生產領域中的市場失靈和保護農民利益。如果不及時改善政府支農資金的效率問題，中央增加再多的資金也難達到財政農業支持的目的，國家財力是有限性的，財政農業支持水平不可能無限度增加，因此，如何提高財政農業支持效率，發揮財政支農資金的導向性作用，是公共財政體制下我國財政農業支出管理工作中面臨的主要問題。

一、中央加大支農投入，在支持農業增產增收、改善農民生產生活、推動農村經濟社會發展等方面發揮了積極作用

財政支農資金投入總量增長較快，直接用于農業和農民的支出比例增加。從投入方面看，衡陽市財政支農資金投入總量增長84%，其中中央財政支農投入同期增長92%，比地方財政支農投入同期增幅高出14個百分點。

用于農業基礎設施建設的投入不斷加大，促進了增糧增收。2010年，各級財政對衡陽市農村基礎設施建設的投入為13.6億元，比2009年增長39%。上述投入的增加，促進了衡陽市增糧增收，與2009年相比，衡陽市2010年的農林牧漁業總產值增長了23%，糧食總產量增長了7%，農民人均純收入增長了17%。

二、財政支農資金滲漏和損失嚴重，使用效益不高

本人組織的衡陽市新農村建設調研組調查發現衡陽財政支農資金的漏出量占總投入的比重不低于30%，甚至可能高達70%。

（一）財政支農信息傳達不通暢

國家該補助多少給農民,標準到底怎么訂的?農民們都不懂這些,只能任由上面的領導說了算，而基層政府財政開支詳細賬目不能做到公開透明，基層干部往往從中弄虛作假，層層克扣、為自己牟取私利，真正到老百姓手里又有幾何呢？

國家的政策對于老百姓來說那總是好的，尤其是現在大搞建設社會主義新農村，作為基層的農村群眾那應該是受益非淺，但是在某些人的操縱下就變質變味了。中央只管往下撥款，也不查查使用情況。比如說退耕還林，說國家補貼每畝地50元錢。只是老百姓上報1.2畝，但是你發現那些平日里不下地的村干部，卻是幾十上百畝！遠遠多于一般的老百姓，村干部報的面積和實際老百姓報的差額到哪去了？農村打的井、修的堰，很多在糊弄上層。井下邊不管挖得啥樣，井口只埋一截水泥管子就成一口井了，就把補助款騙到手了。國家給的水利工程款，修的水利工程全是擺設，農民用水時根本沒水，工程質量更是豆腐渣工程。說是村村通公路，結果路是修起來了，還沒走上一年的路就到處是大坑，水泥的厚度還沒有10CM，可上面還通過驗收了！3月份的款說是批下來了，但現在5月底了還沒到帳,其實款被某些部門故意截留了。

（二）財政資金的使用缺乏必要的約束

下面向上面請求支持，或爭取項目或爭取資金，往往都是分管領導說了算。給還是不給，給多給少，給A或B，也是握有重權的領導說了算。碰上一個貪念的領導來說，自然是要雁過拔毛，給下面辦妥事了，自然得意思意思一下；雙方都是心照不宣，按某些潛規則來行事，往往是支農資金撥10萬，農民能受益四五萬就不錯了。

（三）招標，使扶貧資源使用效果不及原來的十分之二三

新農村建設省部下撥資金大約占工程款的一半，而縣、鎮這一級根本拿不出錢。他們出具配套資金的證明，只是為了爭取省部的下撥資金而已！工程款的另一半得靠村民集資和爭取捐助。現在，農村做一點公共設施都要招標了，似乎這就是公平的制度。但是在一個不發達的地方，不能形成充分的市場競爭，在這樣的情況下，招標就是幾個干部和幾個他們招來的“哥們”之間的公開的、合法的“灰色交易。”在招標的游戲中，既沒有充分的市場競爭，又沒有民主監督，99%的人被排斥在外，這樣的招標只能是權錢的合謀。本來可以10萬干好的事情，預算達到50萬；而且國家投入農村的“六小建設”本來可以組織農民干，實行以工代賑，最后也來一個招標。弄得國家出了錢農民卻怨聲載道，對于扶貧資源的效率越來越低的問題應該引起反思了。

（四）國家支農補貼方式不合理

為了發展糧食生產，這幾年國家出臺了一系列惠農政策，如：取消農業稅，給農民發放糧食直補、良種補貼、農機補貼、生產資料綜合直補，實行糧食收購保護價等等。毋庸置疑，這些政策在確保糧食安全生產、保護糧農利益等方面發揮過重要作用。但是，經過幾年的實際操作，政策本身存在的和在執行中暴露出來的問題也越來越明顯，一是有些補貼資金的實際發放對象不合理，比如種糧補貼，應該作為生產性補貼補貼給種糧戶，而實際操作中卻是補貼給了稻田的承包戶，稻田的承包戶種糧與不種糧、收成如何都可以拿到，農民種糧積極性還是不高。

（五）對土地的高度計劃控制，是農民的土地權利受到限制和侵害的制度根源

當前中國對土地的高度計劃控制制度，早已成為問題和麻煩的淵藪。一方面侵害農民權利、制造社會矛盾，另一方面又增大了管理成本、降低了土地配置效率。可以說，這一制度如不進行根本性的改革，那么中國經濟的市場化、縮小征地范圍、保障農民權利等改革目標，都將成為空話。

三、提高財政支農資金效率政策建議

（一）加強對財政支農預算制定和預算支出的監督

第一，全面。所有收支必須列在預算里面，沒有列在上面的，就不能收支。

第二，具體。縱觀現在的預算案，寫得太籠統了。比如說，預算上，寫一個“塘壩加固”，就可以列支幾十萬了。建議必須把列支的內容，做到買2個燈泡、3個茶杯等都要寫清楚的詳細程度。

第三，透明。行政機關普遍建立有自己的網站，其所有行政活動，除法律規定應當保密的以外，要隨時公開，支農資金執行的規則和各個環節的程序，都能做到公開透明，并受到非常有效的監督。老百姓可以從網站上下載各級政府的詳細支農資金信息，利用億萬網民強大的輿論監督力量，使社會的不良現象在眾多公民的注視下無處遁形也無法狡辯，當事者形成巨大心理壓力，使長期存在的關系網人情網失去力量，也保障了老百姓的知情權。

第四、借鑒國際慣例推行國庫集中收付制度，嚴格執行“收支兩條線”管理財政支農資金。通過建立國庫單一賬戶來實現對財政支農資金的監管，在完善的財政支農資金預算體系的支持下最大限度地減少財政支農資金的庫外沉淀和閑置浪費，真正形成收入一個籠子，支出一個漏斗，實行“管錢的不用錢，用錢的不管錢”，割斷支出與收入的聯系，增強財政管理透明度。

第五、正式啟動預算績效管理改革。要求50萬元以上的項目資金支出，在編制年度預算時同步編制績效目標，以后年度將對所有項目資金使用全部納入績效目標申報管理范圍。預算績效管理工作的正式啟動，將為科學合理安排財政支農資金，提高財政支農資金使用績效，提高政府的公信力，密切黨群、干群關系發揮重要作用。

（二）賦予農民更多財產權利

十八屆三中全會提出保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。不過，18屆三中全會的上述方針，仍只是綱領性、原則性的方向，還需要配套的改革措施跟進，才能保證其落實。其中，最為迫切是對憲法和法律中的相關條款進行修改。

（三）改革支農補貼方式

政府補貼農業得到了社會擁護，但需要指出的是，國家給農民的補貼方式應適時變革。糧食直補方式很好，但應補貼種糧人而非土地承包人，這樣農村土地荒廢，大家都種一季稻的局面就會大大改觀。糧食短缺時，政府不必補生產，而應放開糧價，轉而補貼城鎮低收入者買米；相反若糧食過剩，政府也不必補流通，而應補貼農民休耕。糧食過剩時補貼休耕，主要是考慮兩點：一是避免農民賣糧難；二是“保護價”收購成本太高。要知道，糧食是保鮮商品，過上三五年就變質，這樣過多地儲備糧食就不如適度儲備耕地。萬一哪天糧食少了，政府讓農民復耕就是了。糧食生產周期不長，就三四個月，只要政策對頭，糧價足夠高，何愁農民不種糧呢？

（四）加強審計力度

審計部門應進一步加強對支農專項資金和建設項目的全程跟蹤檢查與績效評估，嚴肅查處資金分配、管理和使用中的違法違規問題，追究相關人員的責任，確保財政支農資金安全、規范、高效地使用。

課題成果：

本文系湖南省教育廳廳課題《財政支農效率研究研究》的部分成果。

[1]十八屆三中全會《決定》、公報、說明(全文).中國經濟網綜合.2013.11.18.

[2]王東京.學者撰文談提高農民收入:政府適當放開糧食價格.人民日報海外版2010.01.28.

[3]陳蕎.制度反腐專家：反腐可設政改特區先行“治本”.京華時報2013.11.10.

（作者單位：衡陽財經工業職業技術學院）