論涉及案件移送時行政處罰與刑罰適用銜接問題

黃榮

摘 要：行政處罰與刑罰的合理、有效銜接，一直是法律實踐中的難題。本文在明確二者關系和對比國外司法實踐的基礎上，論述了我國應當在堅持刑罰優先性的同時兼顧實效，靈活把握，充分發揮二者作用，以實現高效打擊違法犯罪，維護社會秩序的目的。

關鍵詞：刑罰；行政處罰；優先適用

在實踐中，當同一違法行為不僅違反行政法規范，而且情節嚴重，又構成了犯罪時，就會產生行政處罰與刑罰在適用上的銜接問題，這一直是困擾我國法律實踐的難題。本文站在刑罰優先的立場，對涉及案件移送中二者適用的銜接問題展開論述。

1 行政處罰與刑罰關系概述

一般認為，行政處罰是指特定的行政機關或經法律授權的其他組織依法對違反行政法規但尚未構成犯罪的個人、法人或其他組織的行為進行懲戒、制裁的具體行政行為。刑罰是刑法規定的由國家審判機關依法對犯罪人適用的限制或剝奪其某種權益的強制性司法制裁方法。

行政處罰與刑罰都屬于公法性質上的法律責任，都是對違法行為的否定性評價和制裁。二者主要區別在于： （1）實施的主體不同，行政處罰由特定行政機關或法律授權的組織作出，而刑罰只能由法院作出；（2）適用對象不同，行政處罰適用于違反“行政管理秩序”的人，而刑罰適用于“觸犯刑事法律規范”的人。（3）制裁手段和嚴厲程度不同，通常刑罰（包括主刑和附加刑）的懲罰明顯嚴厲于行政處罰（警告、罰款、拘留、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、執照等）；（4）適用的程序不同，行政處罰是依行政程序作出的，而刑罰依刑事訴訟程序作出的。

2 國外行政處罰與刑罰的適用

美國重司法輕行政，懲罰方式只有刑事罰和民事罰，而沒有行政罰。但在司法實踐中，法院會將某些專業技術性強的違法案件交由行政機關處理，并賦予其處罰權，但僅限于特定行政領域，如交通管理、海關監管、環境保護等的罰款權。該種權力的獲得必須經過立法機關授權和司法機關承認。并且行政罰款，不具有強制執行力，被罰款者對行政機關的罰款決定可以不予理睬、拒絕繳納或者向法院起訴。作出罰款決定的行政機關可以向法院提出檢控，而不能申請強制執行。一旦法院受理了檢控，行政機關的罰款決定即停止執行。如經法院認定違法事實成立，被罰者就要被處較之前更高數額的罰款。

在德國，違反行政法的行為，原則上由行政機關追究責任并處罰。只有當違反秩序行為與犯罪具有關聯關系時，才由檢控機關負責追究，并由法院依刑事訴訟程序做出處罰。但德國與中國大陸行政處罰的不同之處在于，其規定的處罰種類主要是罰款，不涉及剝奪人身自由的處罰。

3 我國案件移送中刑罰的優先適用

實踐中，行政機關對違反行政法律規范并構成犯罪的，必須遵循刑事優先原則，將案件移交司法機關處理。刑事優先原則是各國在處理刑事責任與行政責任競合時，普遍適用的原則。刑事優先的原因在于：第一，犯罪比行政違法行為的社會危害性更嚴重，應先予審查。第二，刑罰比行政處罰的制裁程度更為嚴厲，應先予施行。第三，行政處罰不是司法審理的必經程序，行政機關作出行政處罰的事實和證據，對司法機關并不具有當然的效力，而司法機關認定的犯罪事實和審查的證據，對行政機關具有當然的效力。

在我國，調整犯罪行為的刑法位階高于行政法規，而且刑罰有利于打擊犯罪，實現刑法的社會防衛功能。因此，同一案件既是行政違法案件又是涉嫌犯罪時，原則上應先由司法機關按刑事訴訟程序追究行為人的刑事責任，再由行政機關在不與先行刑事責任重疊的范圍內，依行政處罰程序處理行為人的行政責任問題。

對于，行政機關經調查發現行為人涉嫌犯罪的，能否先予行政處罰，再移送司法機關問題。筆者持否定觀點。理由是，我國《行政處罰法》第38條第4款規定：“調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，違法行為已構成犯罪的，移送司法機關。”依此，可以推斷出當不法行為構成犯罪時，行政機關要直接將此案件移送司法機關，而不是在做出行政處罰后，再移送司法機關。

對于《行政處罰法》第26條關于人民法院在判處刑罰時，對已執行的行政拘留和罰款應作相應折抵的規定，不應理解為，行政機關有權先處罰后移送。此條規定，主要針對的是行政機關在作出行政處罰之后，又發現行為人涉嫌犯罪而依法移送的情形。

4 刑罰優先適用之靈活把握

應當指出，本文所討論的刑罰優先是針對于行政處罰與刑罰出現競合的情形。當二者并不沖突的情形下，是可以并科適用的，比如行政機關應當責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、執照的，則可先作出行政處罰，不必等到司法機關作出裁判之后。這樣做一則有利于及時制止不法行為的持續，二則有利于提高行政執法的效率。

另外，對特殊領域，應靈活把握。比如《刑法》第201條逃稅罪的第1款規定“納稅人采取欺騙、隱瞞手段進行虛假納稅申報或者不申報，逃避繳納稅款數額較大并且占應納稅額百分之十以上的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；……。”第4款規定“有第一款行為，經稅務機關依法下達追繳通知后，補繳應納稅款，繳納滯納金，已受行政處罰的，不予追究刑事責任；……。”此為刑罰先于行政處罰優的例外規定。這樣規定是為了督促納稅人積極履行納稅義務，從實現法律價值的角度是有積極意義的。但個例不能排除總體原則的適用。實踐中，刑罰優先仍是原則，需要司法和行政工作者靈活把握，充分發揮刑罰和行政處罰的效能。

5 結語

行政處罰和刑罰在法律制裁體系中都占據重要地位。在案件移送過程中，準確把握兩者的關系，合理銜接，才能實現行政執法與司法的有效配合。具體來說，應當以刑罰優先為原則，行政處罰相配合，共同實現打擊違法犯罪，維護社會秩序的目的。

參考文獻

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