墨西哥灣漏油事故對(duì)完善中國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)監(jiān)管機(jī)制的啟示

深圳市紀(jì)委研究室 高翔

墨西哥灣漏油事故對(duì)完善中國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)監(jiān)管機(jī)制的啟示

深圳市紀(jì)委研究室 高翔

墨西哥灣；漏油事故；石油開(kāi)發(fā)；監(jiān)管機(jī)制

以墨西哥灣事故發(fā)生后美國(guó)政府采取的各種應(yīng)急和法律救濟(jì)措施為視角，以總統(tǒng)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告為核心，對(duì)美國(guó)1990年油污法在新時(shí)期面臨的挑戰(zhàn)及對(duì)策進(jìn)行分析，并對(duì)完善中國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)監(jiān)管機(jī)制提出建議。

墨西哥灣漏油事故的發(fā)生，引起了全世界的關(guān)注。在巨大的社會(huì)輿論壓力下，作為主要責(zé)任方的BP（British Petrol Company，英國(guó)石油公司）和作為監(jiān)管方的美國(guó)政府均依照1990年油污法的要求快速反應(yīng)，采取一系列措施力求盡量降低損害，恢復(fù)受損的形象。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬任命了一個(gè)由7名專家組成的總統(tǒng)調(diào)查委員會(huì)，對(duì)墨西哥灣事件進(jìn)行全面、深入的調(diào)查。2011年1月，調(diào)查委員會(huì)向奧巴馬總統(tǒng)提交了1份長(zhǎng)達(dá)398頁(yè)的報(bào)告。該報(bào)告3大部分10章內(nèi)容，從漏油事件的回顧、災(zāi)難發(fā)生的原因和嚴(yán)重影響、應(yīng)當(dāng)汲取的教訓(xùn)等各方面進(jìn)行了全面深入的分析，是目前有關(guān)墨西哥灣漏油事故最權(quán)威的分析和結(jié)論。

一、總統(tǒng)調(diào)查委員會(huì)對(duì)墨西哥灣漏油事故的原因分析

總統(tǒng)調(diào)查委員會(huì)認(rèn)為，墨西哥灣漏油事故的發(fā)生，直接的主要原因是BP對(duì)馬康多油井反向壓力測(cè)試的不當(dāng)操作和測(cè)試結(jié)果的誤讀，另一個(gè)原因是其臨時(shí)決定對(duì)1個(gè)關(guān)鍵程序的取消。然而，美國(guó)能源部（MMS）的任何安全操作規(guī)則或管理?xiàng)l例均沒(méi)有對(duì)這種測(cè)試的標(biāo)準(zhǔn)操作程序和如何解讀測(cè)試結(jié)果做出規(guī)定。實(shí)質(zhì)上，各種政府管理規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)甚至沒(méi)有要求BP要進(jìn)行反向壓力測(cè)試。此外，BP、越洋鉆探公司也缺乏規(guī)范反向壓力測(cè)試的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)程序，而且沒(méi)有對(duì)操作這一測(cè)試的員工進(jìn)行過(guò)正式的培訓(xùn)。同時(shí)，BP的管理政策沒(méi)有設(shè)置一個(gè)對(duì)疑問(wèn)數(shù)據(jù)進(jìn)行再次審查和檢核的程序。

總統(tǒng)調(diào)查委員會(huì)進(jìn)一步指出，墨西哥灣漏油事故的發(fā)生，根本原因在于石油開(kāi)發(fā)企業(yè)內(nèi)部管理和政府監(jiān)管的雙重失敗。首先，BP與其合作伙伴的系統(tǒng)性管理失誤直接促使了事故的發(fā)生。馬康多油井的嚴(yán)重缺陷導(dǎo)致了油井的爆炸，這是一個(gè)重大的企業(yè)管理失誤。如果BP和其合作伙伴的決策程序能夠得到更好的提升，如果BP和其合作伙伴之間的溝通能夠更加的順暢，如果關(guān)鍵工序的操作人員能夠得到更加有效的培訓(xùn)，那么馬康多油井的爆炸將不會(huì)發(fā)生。調(diào)查委員會(huì)詳細(xì)列舉了BP、越洋鉆探公司、哈里伯頓、卡梅隆國(guó)際在管理、決策、溝通方面的諸多失誤，如果沒(méi)有如此多的失誤，墨西哥灣漏油事故根本不可能發(fā)生。如BP缺乏充分的現(xiàn)場(chǎng)管理，無(wú)法確保事故發(fā)生前幾個(gè)月的關(guān)鍵性決策從工程專業(yè)上來(lái)說(shuō)均是安全的、科學(xué)的。BP馬康多油井管理團(tuán)隊(duì)在最后幾個(gè)星期做出了改變油井鉆探程序的決策，這一決策沒(méi)有接受任何正式的風(fēng)險(xiǎn)分析和內(nèi)部專家的審查，這是爆炸發(fā)生的一個(gè)關(guān)鍵原因。哈里伯頓甚至沒(méi)有掌握馬康多油井的泥漿是否處于平衡狀態(tài)的數(shù)據(jù)，其現(xiàn)場(chǎng)管理也十分薄弱，無(wú)法確保實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)能夠得到及時(shí)有效的執(zhí)行。BP、哈里伯頓和越洋鉆探公司的很多現(xiàn)場(chǎng)決策均是建立在節(jié)省時(shí)間和成本這一出發(fā)點(diǎn)上，缺乏對(duì)決策的安全性進(jìn)行全面、綜合的分析，導(dǎo)致油井的風(fēng)險(xiǎn)大大增加。[1]

其次，BP、哈里伯頓和越洋鉆探公司相互之間的溝通十分匱乏。BP沒(méi)有將一些重要的信息與其合作伙伴進(jìn)行分享，甚至有時(shí)其公司內(nèi)部成員之間也無(wú)法做到信息共享。結(jié)果是工作人員往往在尚未弄清楚他們究竟在做什么時(shí)，就貿(mào)然做出了關(guān)鍵性的決策。如BP任命一個(gè)新手擔(dān)任馬康多油井的現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人。而這名負(fù)責(zé)人在油井觀察到反向壓力測(cè)試的數(shù)據(jù)出現(xiàn)異常情況時(shí)沒(méi)有向任何其他同事進(jìn)行咨詢，疏忽了這樣一個(gè)關(guān)鍵性提示信息。如果這名負(fù)責(zé)人能夠明白這一異常情況意味著什么并采取有效措施，油井的爆炸根本不會(huì)發(fā)生。在墨西哥灣漏油事故發(fā)生之前的2009年11月，越洋鉆探公司位于北海的另一個(gè)鉆井平臺(tái)已經(jīng)發(fā)生過(guò)類似于馬康多油井的事故。當(dāng)時(shí)該公司的員工在完成反向壓力測(cè)試之后，被測(cè)試的封口發(fā)生移位，導(dǎo)致碳?xì)浠衔锎罅苛魅耄l(fā)油井爆炸，泥漿涌上鉆井平臺(tái)，將近1 t的石油、泥漿混合物泄漏進(jìn)大海。越洋鉆探公司為這次泄漏事故支付了500萬(wàn)英鎊的賠償。越洋鉆探公司后來(lái)對(duì)其位于北海的一些鉆井平臺(tái)發(fā)出了“反向壓力測(cè)試可能導(dǎo)致封口移位引發(fā)事故”的操作建議。然而，遺憾的是，哪怕這樣難以引起足夠重視的“建議”，也并未能發(fā)送給深水地平線鉆井平臺(tái)的工作人員，導(dǎo)致深水地平線鉆井平臺(tái)的操作人員未能汲取到北海漏油事故的教訓(xùn)。如果深水地平線鉆井平臺(tái)的操作人員能夠及時(shí)了解“反向壓力測(cè)試可能導(dǎo)致封口移位，引發(fā)事故”這一信息，那么馬康多油井的命運(yùn)就完全可能被改寫(xiě)。因而，BP等海洋石油開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取更加有效的措施，整合深海石油開(kāi)發(fā)的共同參與者（合作伙伴）之間的文化、內(nèi)部管理流程、決策方式等方面的差異，做到充分溝通，避免管理中出現(xiàn)各種失誤。[2]

最后，政府對(duì)企業(yè)海洋石油開(kāi)發(fā)活動(dòng)監(jiān)管的失敗也是事故發(fā)生的重要誘因。能源主管部門的管理規(guī)則根本難以防范深水鉆探的巨大風(fēng)險(xiǎn)，很多深水石油開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的操作措施均由開(kāi)發(fā)企業(yè)自主決定，監(jiān)管部門沒(méi)有進(jìn)行任何的審查。這種過(guò)度依賴于開(kāi)發(fā)企業(yè)的監(jiān)管模式無(wú)法起到有效監(jiān)管的作用。如對(duì)于反向壓力測(cè)試等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沒(méi)有任何的規(guī)則或條例要求需要接受監(jiān)管部門的審查。相關(guān)的政策之間也缺乏協(xié)同性。如MMS的管理規(guī)則規(guī)定水泥封固臨時(shí)廢棄缺口的方法只能在不超過(guò)1000 m的泥漿層使用，但同時(shí)又授予管理機(jī)構(gòu)對(duì)深水鉆井采用替代方法予以個(gè)別審批的權(quán)力。BP在2010年4月16日向MMS提出在1000 m下的深水安置其不符合常規(guī)的水泥封口的申請(qǐng)。MMS的官員在不到90 min內(nèi)就被說(shuō)服，并倉(cāng)促批準(zhǔn)了這一申請(qǐng)。MMS將其工程審查的重心集中在油井的最初設(shè)計(jì)上，而對(duì)鉆探操作過(guò)程中的關(guān)鍵決策很少關(guān)注；另外，對(duì)一些作業(yè)流程的省略帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也缺乏充分的評(píng)估。因而，政府未能成功建立和實(shí)施系統(tǒng)、規(guī)范、嚴(yán)密的監(jiān)管規(guī)則，來(lái)最大程度地降低深海石油開(kāi)發(fā)中的固有風(fēng)險(xiǎn)，是墨西哥灣漏油事故發(fā)生的重要原因。除此之外，政府監(jiān)管部門也缺乏履行監(jiān)管職能所必需的設(shè)備、專業(yè)人員等重要資源來(lái)實(shí)施有效的監(jiān)管和審查，導(dǎo)致監(jiān)管不力。[3]

二、總統(tǒng)調(diào)查委員會(huì)對(duì)完善美國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)監(jiān)管機(jī)制的建議

美國(guó)1990年油污法是在1989年發(fā)生的埃克森·瓦爾迪茲號(hào)漏油事件之后通過(guò)的。雖然該法將海洋石油開(kāi)發(fā)中的石油泄漏問(wèn)題納入了法律規(guī)范的范圍，但該法制定的最

主要目的仍然是致力于解決船舶油污問(wèn)題，因而對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)中的油污問(wèn)題缺乏更為切合、深入的規(guī)定。墨西哥灣漏油事故的爆發(fā)，使這些問(wèn)題更加凸顯。總統(tǒng)調(diào)查委員會(huì)通過(guò)對(duì)漏油事件的全面總結(jié)和分析，針對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)監(jiān)管和法律救濟(jì)中存在的薄弱環(huán)節(jié)，提出了完善的對(duì)策和建議。

1. 完善海洋石油開(kāi)發(fā)日常監(jiān)管政策，盡可能地降低溢油風(fēng)險(xiǎn)

與船舶油污不同，海洋石油開(kāi)發(fā)，特別是深海石油開(kāi)發(fā)具有高度的專業(yè)性、技術(shù)性和巨大的風(fēng)險(xiǎn)性。完善的預(yù)防措施、科學(xué)的決策程序、規(guī)范的操作流程、高標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)場(chǎng)管理以及深入細(xì)致的政府監(jiān)管等對(duì)于確保石油勘探與開(kāi)發(fā)的安全、防范石油泄漏事故的發(fā)生具有重要的意義。就政府來(lái)講，如何充分發(fā)揮各監(jiān)管部門的職能，相互協(xié)調(diào)配合，提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管流程，通過(guò)科學(xué)完善的監(jiān)管機(jī)制來(lái)督促和確保石油開(kāi)發(fā)企業(yè)采取有力措施，用盡一切可能的手段避免管理中的漏洞和操作中的失誤，盡量將石油開(kāi)發(fā)中各種風(fēng)險(xiǎn)降到最低，便成為當(dāng)前最為緊迫的問(wèn)題。針對(duì)這一問(wèn)題，總統(tǒng)調(diào)查委員會(huì)提出了以下完善建議。[4]

一是加強(qiáng)對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理。國(guó)家能源部應(yīng)當(dāng)采用一種更加全面、系統(tǒng)的監(jiān)管模式，對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)活動(dòng)中的租約、法規(guī)、政策、制度等實(shí)施更加有效的監(jiān)督。緊跟科技發(fā)展的最新步伐，采用適時(shí)更新的管理手段運(yùn)用于高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，特別是在邊界地區(qū)，更加有效地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，合理降低風(fēng)險(xiǎn)。確保保護(hù)公共利益的政府機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、統(tǒng)一性和權(quán)威性，強(qiáng)化政府執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策和實(shí)施有效監(jiān)督的資源和能力。內(nèi)政部應(yīng)當(dāng)從確保環(huán)境安全、提升污染防治標(biāo)準(zhǔn)的角度，來(lái)完善風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，這一計(jì)劃應(yīng)當(dāng)參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，采取最為嚴(yán)格的措施。國(guó)會(huì)、內(nèi)政部應(yīng)當(dāng)建立從事海洋石油開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)和應(yīng)急反應(yīng)的新的標(biāo)準(zhǔn)，以填補(bǔ)目前的巨大空白，彌補(bǔ)短板。這一標(biāo)準(zhǔn)必須能夠最大程度保護(hù)工人的人身安全和海洋環(huán)境免受危害，并且廣泛運(yùn)用于所有石油開(kāi)發(fā)領(lǐng)域；并與相關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)緊密合作，確保這一新的標(biāo)準(zhǔn)至少每5年要在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)（ISO）的監(jiān)督下予以更新。建立一個(gè)獨(dú)立的、能力足夠勝任的工程技術(shù)顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，審查現(xiàn)有的規(guī)則對(duì)于達(dá)成固有的政策目標(biāo)是否適用，是否與國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)存在差距；建立和完善能夠達(dá)成安全和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的全新規(guī)則體系，確保所有石油開(kāi)發(fā)活動(dòng)和鉆井平臺(tái)在國(guó)際最高水準(zhǔn)條件下運(yùn)行。要求石油開(kāi)發(fā)商，特別是在深海、地形復(fù)雜區(qū)域、邊界或其他高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)從事石油開(kāi)發(fā)的企業(yè)，在其開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)計(jì)劃中建立起綜合性的“安全預(yù)案”。在石油開(kāi)發(fā)租約競(jìng)標(biāo)時(shí)，承租人必須在經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)能力、專業(yè)水準(zhǔn)上顯示足夠的能力，并以之作為參與競(jìng)標(biāo)的先決條件。在租約中要求石油開(kāi)發(fā)商邀請(qǐng)專業(yè)安全機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)安全防護(hù)和環(huán)境保護(hù)的研究和投入；要求石油開(kāi)發(fā)企業(yè)具備足夠的能力來(lái)控制和處置溢油事故的發(fā)生，擁有足夠的財(cái)務(wù)能力賠償所有油污受害人。

二是提高政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力。政府主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在相關(guān)規(guī)則中建立起更加精巧的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理體系，并運(yùn)用于對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)的監(jiān)管實(shí)踐。他們應(yīng)當(dāng)把審查和監(jiān)管的關(guān)注焦點(diǎn)從開(kāi)發(fā)企業(yè)說(shuō)明性的操作規(guī)則中轉(zhuǎn)向建立內(nèi)容更為豐富和廣泛的基礎(chǔ)性管理規(guī)則，這一規(guī)則應(yīng)當(dāng)是精心設(shè)計(jì)的，并建立在將開(kāi)發(fā)設(shè)施、操作規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)管理與環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合與平衡的基礎(chǔ)之上。由國(guó)家工程學(xué)會(huì)界定出高風(fēng)險(xiǎn)油井的定義，并研究出合理評(píng)估這些風(fēng)險(xiǎn)的方法。成立一個(gè)緊密協(xié)作、團(tuán)結(jié)一致的研究團(tuán)隊(duì)，開(kāi)發(fā)出更加安全的系統(tǒng)、設(shè)備和方法，來(lái)防止石油開(kāi)發(fā)過(guò)程中設(shè)計(jì)或設(shè)備上的問(wèn)題。建立政府專家派駐海洋石油開(kāi)發(fā)現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)管制度。聯(lián)邦政府的專家應(yīng)當(dāng)對(duì)那些用于海洋石油開(kāi)發(fā)的設(shè)備的生產(chǎn)場(chǎng)地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。同時(shí)實(shí)施更為嚴(yán)格的事件報(bào)告制度，要求石油開(kāi)發(fā)企業(yè)提供更加詳細(xì)的數(shù)據(jù)和分析以用于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，防范事故的再次發(fā)生。而且，這些報(bào)告應(yīng)當(dāng)是向所有人公開(kāi)的。加強(qiáng)墨西哥灣國(guó)際石油開(kāi)發(fā)企業(yè)之間的信息溝通和透明，實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)共享，不斷提升風(fēng)險(xiǎn)管理的標(biāo)準(zhǔn)和水平。

三是建立一個(gè)新的、具有高度獨(dú)立性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國(guó)能源部目前是海洋石油開(kāi)發(fā)的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不僅負(fù)責(zé)對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)的租約、資源進(jìn)行管理，還負(fù)責(zé)租約利潤(rùn)的收繳、支配、環(huán)境監(jiān)管，以及石油開(kāi)發(fā)計(jì)劃審查、特定事項(xiàng)許可、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和視察、國(guó)家安全和環(huán)境政策的執(zhí)行等。盡管石油開(kāi)發(fā)租約利潤(rùn)的收繳和支配在能源部?jī)?nèi)部由兩個(gè)獨(dú)立的部門掌管，但這兩個(gè)部門之間的目標(biāo)、技能、文化差異很大，導(dǎo)致相互之間不可避免地存在沖突和矛盾，降低了能源部的整體效率和對(duì)外監(jiān)管的能力。此外，能源部同時(shí)具備促進(jìn)工業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)與保護(hù)民眾的健康、安全與環(huán)境兩大目標(biāo)，而這兩大目標(biāo)相互之間有時(shí)會(huì)存在沖突，能源部又沒(méi)有對(duì)各種目標(biāo)之間進(jìn)行平衡的具體指導(dǎo)性政策，這便可能導(dǎo)致為了追求工業(yè)利潤(rùn)而忽視環(huán)境保護(hù)，進(jìn)而對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目監(jiān)管漠不關(guān)心，流于形式。從某種程度上講，墨西哥灣漏油事故是這種混亂、乏力監(jiān)管體制的集中爆發(fā)。因而，總統(tǒng)調(diào)查委員會(huì)建議將能源部的海洋環(huán)境監(jiān)管和保護(hù)職能剝離出來(lái)，在內(nèi)政部重新成立一個(gè)專門的海洋石油開(kāi)發(fā)安全與環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。此機(jī)構(gòu)對(duì)所有海洋石油開(kāi)發(fā)中的開(kāi)發(fā)計(jì)劃、設(shè)計(jì)、構(gòu)造、開(kāi)發(fā)等各個(gè)流程實(shí)施全方位監(jiān)管，確保開(kāi)發(fā)活動(dòng)的安全和環(huán)境保護(hù)免遭破壞。同時(shí)，與其他相關(guān)職能部門如環(huán)境保護(hù)局、海洋環(huán)境和大氣局、海岸警衛(wèi)隊(duì)等緊密協(xié)作。

四是完善國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策在海洋石油開(kāi)發(fā)中的執(zhí)行機(jī)制。1969年《國(guó)家環(huán)保政策法案》（the National Environmental Policy Act，NEPA）是最早建立國(guó)家環(huán)境保護(hù)體系的成文法，該法要求任何聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在作出或支持任何決策時(shí)，必須充分考慮對(duì)自然環(huán)境的影響，并有義務(wù)將這些影響向利益相關(guān)人或公眾披露[5]。總統(tǒng)調(diào)查委員會(huì)建議，應(yīng)當(dāng)對(duì)NEPA的相關(guān)政策、程序等進(jìn)行檢核、完善，以提升對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)各個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析的水平和透明度。如相關(guān)部門應(yīng)盡快制定NEPA適用手冊(cè)，對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)活動(dòng)如何準(zhǔn)確、透明地適用NEPA的要求提供詳細(xì)指引。在手冊(cè)中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)條款設(shè)置，要求在地形復(fù)雜、深海或其他邊界區(qū)域的海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)，必須按照NEPA要求，事先提供環(huán)境影響報(bào)告。應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)跨部門的咨詢機(jī)構(gòu)，完善決策咨詢程序。在簽署海洋石油開(kāi)發(fā)租約之前，內(nèi)政部負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)向所有相關(guān)職能部門（如海洋與大氣局、環(huán)境保護(hù)局等）進(jìn)行充分的咨詢，并對(duì)這些咨詢建議的采納情況及未采納的原因予以書(shū)面說(shuō)明。能源部、海洋與大氣局、聯(lián)邦地質(zhì)監(jiān)控局等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)一個(gè)聯(lián)合研究計(jì)劃，系統(tǒng)搜集各種關(guān)鍵的科學(xué)數(shù)據(jù)，對(duì)可能進(jìn)行海洋石油開(kāi)發(fā)區(qū)域進(jìn)行綜合性的生態(tài)環(huán)境分析和監(jiān)控。

事故發(fā)生后，奧巴馬政府立即采取措施，在2010年9月30日簽發(fā)了新的石油開(kāi)發(fā)安全規(guī)則，強(qiáng)化了對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)中安全設(shè)備的要求，建立起更加有效的控制系統(tǒng)，采取有效防止爆炸發(fā)生的措施。[6]

2. 完善海洋石油開(kāi)發(fā)溢油事故應(yīng)急救援體系，提升應(yīng)急處置能力

雖然建立了全面、細(xì)致、有力的日常監(jiān)管機(jī)制，但海洋石油開(kāi)發(fā)中的固有風(fēng)險(xiǎn)是如何恪盡義務(wù)也無(wú)法徹底根除的。而一旦發(fā)生深海石油泄漏事故，可能造成的災(zāi)難性后果足以讓所有的監(jiān)管政策和法律補(bǔ)償顯得蒼白無(wú)力。因而，必須未雨綢繆地建立起層層相扣的溢油事故應(yīng)急反應(yīng)和救援體系，不斷提升這一體系的科學(xué)化水平，這樣才能在溢油事故發(fā)生的緊急情境下有條不紊地加以應(yīng)對(duì)和處置，將污染損害降到最低。具體措施如下。

一是強(qiáng)化對(duì)企業(yè)溢油應(yīng)急計(jì)劃的審查監(jiān)管。墨西哥灣漏油事故發(fā)生后BP和聯(lián)邦政府的應(yīng)對(duì)表現(xiàn)說(shuō)明，他們沒(méi)有做好應(yīng)對(duì)如此規(guī)模漏油事故的準(zhǔn)備：首先，BP公司沒(méi)有料想到一場(chǎng)大規(guī)模的、難以控制的石油泄漏事故會(huì)在深海環(huán)境下發(fā)生，并且設(shè)有提前做好應(yīng)對(duì)計(jì)劃。其次，聯(lián)邦和地方政府官員在合作方面存在障礙，導(dǎo)致難以高效地進(jìn)行應(yīng)對(duì)；最后，對(duì)于具體應(yīng)對(duì)措施的信息溝通和理解方面存在偏差。內(nèi)政部應(yīng)當(dāng)建立起一個(gè)更為嚴(yán)密、透明和富有內(nèi)涵的漏油風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制和反應(yīng)程序，完善對(duì)石油開(kāi)發(fā)企業(yè)溢油反應(yīng)計(jì)劃的審查機(jī)制，確保企業(yè)竭盡全力提升溢油事故的處置和控制能力。內(nèi)政部、海岸警衛(wèi)隊(duì)、環(huán)境保護(hù)局、海洋環(huán)境和大氣局等具有豐富專家資源的部門，應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)溢油反應(yīng)計(jì)劃提供咨詢和顧問(wèn)服務(wù)，幫助企業(yè)將以往溢油事故中的教訓(xùn)應(yīng)用到溢油反應(yīng)計(jì)劃中。這些溢油反應(yīng)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)向公眾公開(kāi)。推行最壞情景假設(shè)制度，要求企業(yè)對(duì)可能發(fā)生的溢油情景進(jìn)行模擬分析，對(duì)于如何有效應(yīng)對(duì)溢油事故以及對(duì)周圍環(huán)境可能造成的損害進(jìn)行全面評(píng)估。

二是建立和完善國(guó)家溢油反應(yīng)程序和救援計(jì)劃。在現(xiàn)有法律機(jī)制下，國(guó)家環(huán)保局負(fù)責(zé)編制國(guó)家應(yīng)急救援計(jì)劃。基于海洋石油開(kāi)發(fā)溢油事故的巨大災(zāi)難性，建議國(guó)家環(huán)保局在國(guó)家應(yīng)急救援計(jì)劃中增加專門的國(guó)家溢油事故反應(yīng)程序和救援計(jì)劃，加強(qiáng)政府對(duì)責(zé)任方的監(jiān)管，建立起國(guó)家層面和地區(qū)層面應(yīng)急反應(yīng)團(tuán)隊(duì)，對(duì)應(yīng)急決策提供完整、科學(xué)的咨詢建議。暢通應(yīng)急處置與公眾的信息溝通渠道，確保信息傳播的及時(shí)、權(quán)威、準(zhǔn)確，避免恐慌情緒蔓延。作為國(guó)家應(yīng)急反應(yīng)團(tuán)隊(duì)的主要負(fù)責(zé)部門，國(guó)家環(huán)保局和海岸警衛(wèi)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)強(qiáng)化州和地方對(duì)應(yīng)急救援的參與程度，積極開(kāi)展應(yīng)急救援的專業(yè)培訓(xùn)，提升地方政府、機(jī)構(gòu)和公眾的應(yīng)急救援技能。國(guó)會(huì)應(yīng)當(dāng)提供強(qiáng)制性基金，用于對(duì)溢油反應(yīng)機(jī)制的研究進(jìn)行資助，不斷提升應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的科學(xué)化水平。

三是不斷提升應(yīng)急處置能力。在墨西哥灣漏油事故發(fā)生后，雖然美國(guó)民眾均希望政府能夠盡快承擔(dān)起責(zé)任，對(duì)堵漏和清污行動(dòng)實(shí)施有力監(jiān)管，然而由于專家和技術(shù)能力的缺乏，政府只能依賴BP來(lái)實(shí)施應(yīng)急救援計(jì)劃。這充分說(shuō)明了在深海溢油應(yīng)急反應(yīng)和救援行動(dòng)中，專家和技術(shù)的重要性。因而，國(guó)家應(yīng)急反應(yīng)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)建立和保持一個(gè)常態(tài)化的專家小組來(lái)對(duì)從源頭上如何防范溢油事故進(jìn)行研究設(shè)計(jì)，并對(duì)采取的相應(yīng)措施加以監(jiān)管，專家小組由內(nèi)政部、海岸警衛(wèi)隊(duì)、能源部等部門的專家組成，并同時(shí)吸納企業(yè)界的專家參與。在批準(zhǔn)海洋石油開(kāi)發(fā)項(xiàng)目時(shí)，內(nèi)政部應(yīng)當(dāng)要求開(kāi)發(fā)企業(yè)在其溢油反應(yīng)計(jì)劃中提供堵塞漏油源頭的詳細(xì)計(jì)劃。開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)每一個(gè)油井的源頭堵塞問(wèn)題進(jìn)行具體分析，確保其處置技術(shù)和能力足以堵塞可能發(fā)生的溢油點(diǎn)。這一溢油源頭控制計(jì)劃必須經(jīng)過(guò)內(nèi)政部和海岸警衛(wèi)隊(duì)的專家審查批準(zhǔn)。內(nèi)政部還應(yīng)當(dāng)要求開(kāi)發(fā)企業(yè)將油井的設(shè)計(jì)方案提交審查，確保油井已經(jīng)安裝了防爆閥、傳感器等關(guān)鍵零部件，能夠?qū)崟r(shí)對(duì)油井狀態(tài)進(jìn)行分析、監(jiān)控。

3. 完善海洋石油污染損害賠償機(jī)制，提高對(duì)受害人和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)水平

美國(guó)1990年油污法不僅是第一部建立起對(duì)船舶溢油污染和海洋石油開(kāi)發(fā)溢油污染法律救濟(jì)機(jī)制的成文法，也是目前世界上對(duì)油污損害賠償救濟(jì)力度最大的法律。實(shí)質(zhì)上，美國(guó)之所以拒絕參加1969年民事責(zé)任公約，主要原因便是認(rèn)為該公約提供的保護(hù)程度過(guò)低[7]。然而，即便如此，在面臨墨西哥灣漏油事故這類巨型油污事故時(shí)，現(xiàn)有的法律救濟(jì)機(jī)制所提供的保護(hù)力度也顯得過(guò)于軟弱，這引起了美國(guó)國(guó)內(nèi)普遍的批評(píng)與反思。改革的建議主要集中在如何提升石油開(kāi)發(fā)企業(yè)的財(cái)務(wù)保證能力和賠償責(zé)任，確保對(duì)受害者進(jìn)行更為充分的賠償上。具體如下：

1) 提高現(xiàn)有的賠償責(zé)任限額和財(cái)務(wù)保證數(shù)額

墨西哥灣漏油事故發(fā)生后，美國(guó)1990年油污法確立的損害賠償責(zé)任限制和財(cái)務(wù)保證制度受到廣泛質(zhì)疑。油污法第1004條規(guī)定，除非證明污染責(zé)任方存在重大過(guò)失或有意行為，否則離岸鉆井設(shè)備石油泄漏污染的損害賠償責(zé)任限制是7500萬(wàn)美元。這一賠償責(zé)任限制在巨型油污層出不窮的今天顯然已經(jīng)無(wú)法有效保障受害者的合法權(quán)益。另外，油污法第1016條規(guī)定，對(duì)可能造成環(huán)境污染的近岸設(shè)施（包括石油鉆井平臺(tái)）應(yīng)提供從3500萬(wàn)到1.5億元不等的財(cái)務(wù)保證，且1.5億元的財(cái)務(wù)保證是在總統(tǒng)認(rèn)為有必要提出時(shí)由企業(yè)方提供。財(cái)務(wù)保證的形式可以是保險(xiǎn)證明、債券、保證書(shū)、信用證等。同樣，這一財(cái)務(wù)保證金額被認(rèn)為過(guò)低，無(wú)法滿足保障油污風(fēng)險(xiǎn)的作用[8]。總統(tǒng)調(diào)查委員會(huì)指出，墨西哥灣漏油事故中BP擁有巨大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，因而設(shè)立了200億美元的賠償基金。如果是其他經(jīng)濟(jì)實(shí)力不濟(jì)的小公司發(fā)生了這種漏油事件，則受影響的企業(yè)和民眾將面臨著無(wú)法得到賠償?shù)奈ｋU(xiǎn)。過(guò)低的責(zé)任限額，也難以促使石油開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)中的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)給予足夠關(guān)注，進(jìn)而采取有效的安全措施。因而，調(diào)查委員會(huì)建議國(guó)會(huì)應(yīng)極大地提高目前的賠償責(zé)任限額和財(cái)務(wù)保證數(shù)額要求[9]。至于究竟應(yīng)將責(zé)任限額提高到多少，調(diào)查委員會(huì)并沒(méi)有予以明確，但絕非簡(jiǎn)單微調(diào)。

2) 提高油污責(zé)任信托基金對(duì)單次漏油事故的賠償限額

如果漏油事故的受害人因?yàn)樨?zé)任方賠償責(zé)任限制或賠償能力不足，而無(wú)法獲得充分賠償，受害人還可以向根據(jù)1990年油污法設(shè)立的油污責(zé)任信托基金獲取賠償。然而，基金目前在每次油污事故中至多可以支付10億美元，這一責(zé)任限額被認(rèn)為過(guò)低，難以滿足對(duì)受害人進(jìn)行充分賠償?shù)男枰Ｒ蚨偨y(tǒng)調(diào)查委員會(huì)建議盡量提高這一限額。基金可以通過(guò)提高石油環(huán)境稅或者在海洋石油開(kāi)發(fā)租約中強(qiáng)制性設(shè)置追加罰款條款的方式，擴(kuò)大基金的本金來(lái)源。所謂追加罰款條款，是指在租約中規(guī)定，如果不發(fā)生漏油事故，本條款不生效，一旦發(fā)生漏油事件，本條款自動(dòng)生效，對(duì)石油開(kāi)發(fā)企業(yè)課以高額罰款。這一條款的設(shè)置，一方面可以促使石油開(kāi)發(fā)企業(yè)在開(kāi)發(fā)過(guò)程中竭盡全力完善管理，提高技術(shù)，避免漏油事故的發(fā)生；另一方面，如果萬(wàn)一真的發(fā)生了漏油事故，可以通過(guò)此條款對(duì)責(zé)任方加以處罰，為國(guó)家油污責(zé)任信托基金征集更多的資金，用于賠償受害人和生態(tài)環(huán)境重建。

3) 檢核和完善損害賠償程序

按照1990年油污法的規(guī)定，漏油責(zé)任方對(duì)受害者（個(gè)人、企業(yè)）的清污費(fèi)用和損失負(fù)賠償責(zé)任。所有的索賠請(qǐng)求必須首先向責(zé)任方提出，如果責(zé)任方拒絕賠付，索賠人可以向法院起訴或者向油污責(zé)任信托基金申請(qǐng)賠償。墨西哥灣漏油事故發(fā)生后，BP在美國(guó)政府的協(xié)調(diào)下設(shè)立了200億美元的基金，成立了一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)（the Gulf Coast Claims Facility，GCCF）代表BP受理和審查各種索賠申請(qǐng)，并對(duì)符合賠償條件的索賠支付賠償。該基金主要的賠償范圍包括：

（1）清污費(fèi)用；

（2）不動(dòng)產(chǎn)或個(gè)人財(cái)產(chǎn)的損失；

（3）利潤(rùn)損失或可得收入損失；

（4）自然資源生活用途喪失造成的損失；

（5）人身傷害或死亡。

基金不負(fù)責(zé)補(bǔ)償來(lái)自政府的索賠、房地產(chǎn)類損失以及船舶出海機(jī)會(huì)喪失導(dǎo)致的損失[10]。截止到2012年3月1日，GCCF共收到589.14萬(wàn)個(gè)自然人和企業(yè)的索賠要求，向其中約23萬(wàn)個(gè)自然人和企業(yè)支付了63.6億美元的賠償[11]。雖然，GCCF只對(duì)不足4%的申請(qǐng)人支付了賠償，但其發(fā)揮的作用仍然是十分巨大的，讓23萬(wàn)個(gè)索賠者獲得了63.6億美元的賠償。而且GCCF的工作仍在繼續(xù)，有望能夠?qū)Ω嗟氖芎φ呓o予比較充分的賠償。

然而，即便如此，GCCF的工作仍然廣受美國(guó)人的質(zhì)疑。一些受害人對(duì)GCCF頻頻拒絕受害人的索賠申請(qǐng)以及賠付的低效率十分不滿意。2010年9月17日，美國(guó)司法部專門給GCCF的負(fù)責(zé)人Feinberg致函，要求其盡量為受害人的索賠提供便利[12]。2011年3月，一個(gè)律師團(tuán)體向佛羅里達(dá)州的一家法院起訴Feinberg及GCCF，認(rèn)為他們?cè)诼男匈r償受害人義務(wù)上存在重大過(guò)失、欺詐、不當(dāng)?shù)美刃袨椋J(rèn)為Feinberg只是在為BP的利益服務(wù)。[13]

通過(guò)行政協(xié)調(diào)督促污染責(zé)任方建立起獨(dú)立運(yùn)作的專項(xiàng)賠償基金的方式對(duì)受害人進(jìn)行賠償，符合“污染者付費(fèi)”的法律原則，受害人只需按照既定的程序和要求向基金管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)賠償，無(wú)需通過(guò)法院訴訟即可及時(shí)、低成本、便捷地獲取賠償，同時(shí)還能在一定程度上避免直接向污染者索賠所面臨的各種憂慮，無(wú)論是對(duì)責(zé)任方、受害人還是政府、社會(huì)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑均是最有效的一種賠償方式。筆者認(rèn)為，這種賠償模式應(yīng)當(dāng)成為漏油事故環(huán)境污染法律賠償機(jī)制中一種常態(tài)化賠償渠道。在墨西哥灣漏油事故發(fā)生后，GCCF的作用受到了總統(tǒng)調(diào)查委員會(huì)的認(rèn)可。該委員會(huì)在最終調(diào)查報(bào)告中建議司法部爭(zhēng)端解決辦公室應(yīng)當(dāng)在所有賠付結(jié)束后立即對(duì)GCCF的管理模式、運(yùn)作程序、索賠指引、降低法院訴訟的比例等方面進(jìn)行全方位的總結(jié)和評(píng)估[14]，便于在以后發(fā)生類似漏油事故時(shí)，為更加迅捷地建立類似專門賠償基金提供有益借鑒。

4) 確立國(guó)家能源政策新的價(jià)值導(dǎo)向

長(zhǎng)期以來(lái)，人類的發(fā)展過(guò)度依賴于石油的支撐。墨西哥灣漏油事故的發(fā)生，再次引起人們對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和能源政策的反思。很多人提出，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式應(yīng)當(dāng)向清潔能源和更有效率的智能經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，逐漸擺脫對(duì)石油等具有高度危險(xiǎn)性、污染性不可再生能源的依賴。這也成為奧巴馬政府目前制定新經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的核心導(dǎo)向之一。盡管如此，短期內(nèi)人類的能源模式無(wú)法徹底改變，石油運(yùn)輸和海洋石油開(kāi)發(fā)政策無(wú)法徹底扭轉(zhuǎn)。因而，在確立國(guó)家能源政策時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)海洋石油開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與國(guó)家安全、技術(shù)進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)、人類健康等價(jià)值之間的平衡，成為新能源開(kāi)發(fā)政策的關(guān)鍵。對(duì)于美國(guó)未來(lái)的能源政策，總統(tǒng)調(diào)查委員會(huì)提出了六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：1.堅(jiān)定實(shí)施并增加國(guó)家能源儲(chǔ)備，確保在失去國(guó)外能源供給情境下的國(guó)家安全；2.鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)能汽車和新能源汽車，發(fā)展節(jié)能型大眾交通方式；3.大力發(fā)展本國(guó)清潔型可替代能源；4.對(duì)國(guó)內(nèi)油氣（包括海洋石油開(kāi)發(fā)）開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)中的固有風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施更為嚴(yán)格、科學(xué)的管理，提升能源的利用率；5.提高能源開(kāi)發(fā)的安全標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)人類健康；6.保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，逐步采取避免氣候變化的措施。[15]

三、對(duì)完善中國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制的建議

從墨西哥灣漏油事故及總統(tǒng)調(diào)查委員會(huì)的分析可以看出，海洋石油開(kāi)發(fā)中的巨大環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于石油開(kāi)發(fā)中的關(guān)鍵決策、風(fēng)險(xiǎn)管理、操作流程、信息溝通等方面。如總統(tǒng)調(diào)查委員會(huì)認(rèn)為，墨西哥灣漏油事故的發(fā)生，直接原因是BP對(duì)馬康多油井反向壓力測(cè)試的不當(dāng)操作和測(cè)試結(jié)果的誤讀，以及臨時(shí)決定對(duì)一個(gè)關(guān)鍵程序的取消；根本原因在于石油開(kāi)發(fā)企業(yè)管理和政府監(jiān)管的雙重失敗。由國(guó)家海洋局等部委組成的聯(lián)合調(diào)查組對(duì)中國(guó)渤海灣漏油事故的調(diào)查結(jié)論認(rèn)為，康菲石油中國(guó)有限公司在蓬萊19-3油田生產(chǎn)作業(yè)過(guò)程中違反總體開(kāi)發(fā)方案，制度和管理上存在缺失，明顯出現(xiàn)事故征兆后，沒(méi)有采取必要的防范措施，由此導(dǎo)致一起造成重大海洋溢油污染的責(zé)任事故。由此可見(jiàn)，對(duì)于海洋石油開(kāi)發(fā)而言，如何加強(qiáng)監(jiān)管，督促石油開(kāi)發(fā)企業(yè)提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平，有效防范漏油風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，具有特別重要的意義。美國(guó)墨西哥灣漏油事故發(fā)生后，總統(tǒng)委員會(huì)提出的核心建議便是如何完善政府的監(jiān)管機(jī)制，提高海洋石油開(kāi)發(fā)溢油事故的應(yīng)急救援能力，盡可能減少漏油事故發(fā)生的可能性。因而，中國(guó)也必須關(guān)注海洋石油開(kāi)發(fā)溢油風(fēng)險(xiǎn)的有效預(yù)防與控制，建立科學(xué)、完善、精細(xì)的日常監(jiān)管體制與機(jī)制。主要建議如下。

1. 完善中國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染的監(jiān)管體制

海洋是國(guó)土的一部分，隨著人類對(duì)海洋資源開(kāi)發(fā)步伐的加快，其戰(zhàn)略地位日益重要。海洋環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管，具有高度的技術(shù)性和復(fù)雜性；海洋環(huán)境污染，具有巨大的危害性和不可逆轉(zhuǎn)性。基于海洋環(huán)境保護(hù)的專業(yè)性與重要性，一些海洋大國(guó)如美國(guó)等，專門建立了海洋環(huán)境監(jiān)管部門。中國(guó)是一個(gè)海洋大國(guó)，擁有漫長(zhǎng)的海岸線和寬闊的大陸架，對(duì)于中國(guó)未來(lái)發(fā)展而言，海洋無(wú)論是在國(guó)家安全，還是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全等方面，均占據(jù)著十分重要的地位。基于以上原因，筆者認(rèn)為，必須加大海洋環(huán)境監(jiān)管的力度，強(qiáng)化其權(quán)威性，提升其監(jiān)管效力，理順和統(tǒng)一監(jiān)管職能。具體建議如下。

一是將國(guó)家海洋局升格為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，提升機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。明確規(guī)定國(guó)家海洋局是國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)管的主要職能部門。基于海洋環(huán)境保護(hù)的目的，國(guó)家海洋局有權(quán)組織、協(xié)調(diào)環(huán)保部、交通運(yùn)輸部、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家氣象局以及地方政府等采取相關(guān)措施，這些部門或政府負(fù)有全力配合的法定義務(wù)。如此規(guī)定，可以凸顯國(guó)家海洋局在海洋環(huán)境監(jiān)管上的主要職能部門地位，增強(qiáng)其權(quán)威性，避免其與環(huán)保部等職能的交叉。

二是將國(guó)家漁業(yè)局在漁業(yè)污染監(jiān)管、國(guó)家海事局在港口污染以及船舶污染監(jiān)管方面的職能統(tǒng)一劃歸國(guó)家海洋局，實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境監(jiān)管職能的統(tǒng)一，提升監(jiān)管效能。無(wú)論是漁業(yè)污染還是港口污染、船舶污染，均屬于對(duì)海洋環(huán)境的污染。國(guó)家漁業(yè)局、國(guó)家海事局并非專業(yè)的環(huán)境監(jiān)管部門，各自仍然承擔(dān)著更為主要的其他職能。現(xiàn)有的這種條塊式分割管理，不僅導(dǎo)致海洋環(huán)境監(jiān)管體制上的混亂，還削弱了監(jiān)管的效能。

三是明確規(guī)定國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)海洋環(huán)境污染事故的應(yīng)急處理。無(wú)論是船舶污染，還是海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境污染，亦或是其他海洋環(huán)境污染事故，其應(yīng)急處理機(jī)制都是一致的。在國(guó)家海洋局下成立專門的應(yīng)急反應(yīng)處理中心，下設(shè)油污清理救援總隊(duì)，專司海洋環(huán)境污染事故發(fā)生后的應(yīng)急處理和油污清理工作。國(guó)家海事局搜救中心的主要職能是對(duì)江河污染提供清污服務(wù)，但應(yīng)國(guó)家海洋局油污清理救援總隊(duì)的要求，在重大油污事故中負(fù)有協(xié)調(diào)配合清理油污的義務(wù)。

2. 完善中國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)的日常監(jiān)管機(jī)制

在建立以國(guó)家海洋局為核心的海洋環(huán)境監(jiān)管體制之后，必須進(jìn)一步完善其日常監(jiān)管職能，通過(guò)科學(xué)、有效、全面的日常監(jiān)管降低石油開(kāi)發(fā)中的各種風(fēng)險(xiǎn)。

一是建立完善、系統(tǒng)的溢油風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和控制模式。國(guó)土資源部應(yīng)當(dāng)對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)中的法規(guī)、政策、制度等實(shí)施情況進(jìn)行更加有效的監(jiān)督。加強(qiáng)海洋石油開(kāi)發(fā)租約前置條件管理，石油開(kāi)發(fā)企業(yè)要獲得中國(guó)領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的石油開(kāi)發(fā)協(xié)議，必須完成以下步驟：

（1）證明自己已經(jīng)緊隨科技發(fā)展的最新步伐，采用了最新的管理手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，能夠有效降低和規(guī)避石油開(kāi)發(fā)中的各種風(fēng)險(xiǎn)。

（2）提交對(duì)本石油開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。綜合考慮石油開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的特定地理?xiàng)l件、海域環(huán)境、技術(shù)特點(diǎn)等各方面因素，對(duì)本項(xiàng)目石油開(kāi)發(fā)過(guò)程中環(huán)境污染的可能性及其后果進(jìn)行分析評(píng)估，對(duì)可能出現(xiàn)的各種環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行一一梳理，并有針對(duì)性地制定防范措施。

（3）建立綜合性的“安全預(yù)案”或“溢油應(yīng)急處理計(jì)劃”。對(duì)發(fā)生溢油事故的情形下，石油開(kāi)發(fā)企業(yè)如何及時(shí)高效地動(dòng)員一切可能的資源和力量，在最短時(shí)間內(nèi)堵塞漏油點(diǎn)，清除污染，最大程度上減少污染損害，制定出詳細(xì)的應(yīng)急預(yù)案。

（4）提供經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)水準(zhǔn)證明與財(cái)務(wù)保證。石油開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)證明其具有海洋石油開(kāi)發(fā)管理的充足經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)水平，能夠勝任深海石油開(kāi)發(fā)的復(fù)雜技術(shù)要求而不至于導(dǎo)致環(huán)境污染；必須提供充分的財(cái)務(wù)保證確保其在發(fā)生溢油事故的情形下，具有足夠的財(cái)務(wù)能力賠償所有油污受害人。以上各種前置證明材料，必須經(jīng)國(guó)家海洋局審查，確保這些資料能夠充分證明石油開(kāi)發(fā)企業(yè)具備相應(yīng)的資質(zhì)和能力后，方能獲得確認(rèn)。石油開(kāi)發(fā)企業(yè)將經(jīng)國(guó)家海洋局簽字、蓋章確認(rèn)的證明資料提交給國(guó)土資源部，方可獲得相應(yīng)的海洋石油開(kāi)發(fā)資格。

二是著力提高國(guó)家海洋局的日常監(jiān)管和執(zhí)法能力。國(guó)家海洋局應(yīng)在充分調(diào)研、充分吸收墨西哥灣漏油事故和渤海灣漏油事故教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，建立起完善的海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理體系，用于指導(dǎo)對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)的監(jiān)管。把監(jiān)管的核心從開(kāi)發(fā)企業(yè)說(shuō)明性的操作規(guī)則轉(zhuǎn)向建立對(duì)石油開(kāi)發(fā)整個(gè)過(guò)程的系統(tǒng)監(jiān)管，對(duì)開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)設(shè)施、關(guān)鍵決策、操作規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)管理與環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行全方位的審查和監(jiān)管；建立政府專家派駐海洋石油開(kāi)發(fā)現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)管制度，指派專家對(duì)大型海洋石油開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督；實(shí)施更為嚴(yán)格的日常報(bào)告制度，要求石油開(kāi)發(fā)企業(yè)定期對(duì)石油開(kāi)發(fā)的進(jìn)展情況、可能面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等提供更加詳細(xì)的數(shù)據(jù)和分析報(bào)告；建立起海洋石油開(kāi)發(fā)企業(yè)信息溝通和共享平臺(tái)，暢通石油開(kāi)發(fā)企業(yè)之間的信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)共享，不斷提升風(fēng)險(xiǎn)管理的標(biāo)準(zhǔn)和水平。

三是加強(qiáng)對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理。國(guó)家海洋局應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其“海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、監(jiān)視、評(píng)價(jià)和科學(xué)研究”職能，對(duì)于海洋石油開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查、分析、監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，對(duì)其中可能出現(xiàn)漏油事故的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)加以梳理，并提出適宜的預(yù)防建議。建立一個(gè)能力足夠勝任的、獨(dú)立的工程技術(shù)顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，審查現(xiàn)有的石油開(kāi)發(fā)規(guī)則對(duì)于達(dá)成海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是否足夠、充分，是否與國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)存在差距；研究和建立能夠達(dá)成安全和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的全新規(guī)則體系，確保所有石油開(kāi)發(fā)活動(dòng)在確保安全的標(biāo)準(zhǔn)下運(yùn)行；發(fā)揮國(guó)家海洋局下屬專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，盡快對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)油井的定義進(jìn)行清晰界定，并研究出合理評(píng)估這些風(fēng)險(xiǎn)的方法；成立一個(gè)緊密協(xié)作、團(tuán)結(jié)一致的研究團(tuán)隊(duì)，研究、開(kāi)發(fā)出更加安全的系統(tǒng)和方法，有效防止石油開(kāi)發(fā)過(guò)程中設(shè)計(jì)或設(shè)備上的問(wèn)題。

3. 完善中國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)漏油事故應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制

一個(gè)科學(xué)、完善的應(yīng)急反應(yīng)體系對(duì)于應(yīng)急事故的處理起著關(guān)鍵性的作用。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第18條第1款規(guī)定：“國(guó)家根據(jù)防止海洋環(huán)境污染的需要，制定國(guó)家重大海上污染事故應(yīng)急計(jì)劃。”第2款規(guī)定：“國(guó)家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)制定全國(guó)海洋石油勘探開(kāi)發(fā)重大海上溢油應(yīng)急計(jì)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案。”然而，遺憾的是中國(guó)目前尚無(wú)全國(guó)統(tǒng)一的海洋石油勘探開(kāi)發(fā)重大海上溢油應(yīng)急計(jì)劃。本次渤海灣康菲漏油事故的應(yīng)急處理，更是因?yàn)槿狈茖W(xué)的指引而效果不佳。因而，我們必須盡快建立起層層相扣的溢油事故應(yīng)急反應(yīng)和救援體系，不斷提升這一體系的科學(xué)化水平，這樣才能在溢油事故發(fā)生的緊急情境下有條不紊地加以應(yīng)對(duì)和處置，將污染損害降到最低。具體建議如下：

首先，盡快制訂國(guó)家溢油反應(yīng)計(jì)劃。國(guó)家海洋局應(yīng)借鑒美國(guó)應(yīng)急處理機(jī)制和國(guó)際公約的相關(guān)規(guī)定，制訂中國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)溢油應(yīng)急處理計(jì)劃，對(duì)溢油事故發(fā)生后如何啟動(dòng)應(yīng)急反應(yīng)程序、各相關(guān)職能部門在應(yīng)急反應(yīng)中的義務(wù)、信息溝通、組織堵塞漏油點(diǎn)和清污行動(dòng)等，進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。與此同時(shí)，要求各沿海地方政府分級(jí)編制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油應(yīng)急處理計(jì)劃，要求從事海洋石油開(kāi)發(fā)的企業(yè)針對(duì)各自開(kāi)發(fā)項(xiàng)目自行制訂溢油應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃。一旦發(fā)生溢油事故后，石油開(kāi)發(fā)企業(yè)、地方政府、國(guó)家海洋局立即啟動(dòng)應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃，加以有效處理和應(yīng)對(duì)。

其次，建立起完善的國(guó)家溢油處置機(jī)制。成立國(guó)家溢油應(yīng)急處理指揮中心，一旦發(fā)生重大溢油事故國(guó)家溢油應(yīng)急處理指揮中心立即啟動(dòng)。國(guó)家海洋局承擔(dān)國(guó)家溢油應(yīng)急處理指揮中心的協(xié)調(diào)、指揮職能，環(huán)保部、交通運(yùn)輸部、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、氣象局、溢油所在地地方政府等是指揮中心的成員單位，對(duì)于溢油應(yīng)急處理負(fù)有協(xié)助的法定義務(wù)。同時(shí)對(duì)國(guó)家海洋局及其他成員單位的職責(zé)、反應(yīng)步驟、操作規(guī)則、現(xiàn)場(chǎng)處置等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，明確不作為的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保事故處理的及時(shí)、高效。建立起國(guó)家層面和地區(qū)層面的應(yīng)急反應(yīng)團(tuán)隊(duì)，積極開(kāi)展應(yīng)急反應(yīng)和救援專業(yè)培訓(xùn)，提升地方政府、機(jī)構(gòu)和公眾的應(yīng)急反應(yīng)和救援技能。撥付專項(xiàng)資金，采購(gòu)最先進(jìn)的溢油應(yīng)急反應(yīng)設(shè)施和清污設(shè)備，確保其足夠的數(shù)量和專業(yè)的日常護(hù)理。充分利用衛(wèi)星遙感、航空遙感等新技術(shù)，適時(shí)掌握溢油事故發(fā)展動(dòng)態(tài)，及時(shí)采取有效措施，避免事態(tài)惡化和擴(kuò)大。

4. 完善中國(guó)海洋環(huán)境污染刑事制裁、行政處罰和民事索賠制度

一是出臺(tái)司法解釋，明確重大環(huán)境污染事故罪的相關(guān)法律構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于構(gòu)成本罪的“重大損失”、石油是否屬于“放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)”等予以明確，對(duì)于“后果特別嚴(yán)重”的情形予以細(xì)化，為本罪的司法認(rèn)定和責(zé)任追究提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。對(duì)于構(gòu)成本罪的重大環(huán)境污染事故，堅(jiān)決追究其刑事責(zé)任，罰當(dāng)其罪。

二是建立行政處罰的動(dòng)態(tài)模式，提高處罰標(biāo)準(zhǔn)。借鑒美國(guó)立法模式，明確規(guī)定按照石油泄漏的數(shù)量進(jìn)行罰款，如規(guī)定每桶油罰款1萬(wàn)元；如果存在重大過(guò)失或故意，或違背法定義務(wù)，則罰款數(shù)量翻倍，上不封頂；對(duì)于肇事責(zé)任方存在欺詐行為、違背法律規(guī)定義務(wù)或行政主管機(jī)關(guān)指令的，則自違法行為發(fā)生之日起至糾正之日止，按天進(jìn)行罰款，如規(guī)定每天罰款2萬(wàn)元等。只有這樣規(guī)定，才能增加肇事方的法律成本，凸顯法律、行政主管機(jī)關(guān)的權(quán)威，促使石油企業(yè)嚴(yán)格依法經(jīng)營(yíng)，合理防范石油泄漏風(fēng)險(xiǎn)。

三是建立完善的民事賠償法律體系。在法律中明確規(guī)定民事賠償?shù)姆秶匀毁Y源損害、清污費(fèi)用、預(yù)防措施和評(píng)估、調(diào)查費(fèi)用外，還應(yīng)包括因環(huán)境污染造成的產(chǎn)業(yè)損失、居民收入損失、稅收損失、公共服務(wù)減損等，明確各種損失的評(píng)估機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)、程序等。建立海上石油污染嚴(yán)格責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，即只要被告存在石油泄漏行為，并且可能造成損害，則無(wú)論其是否存在過(guò)錯(cuò)，均應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任；在舉證責(zé)任分配上適用舉證責(zé)任倒置，被告在因果關(guān)系、免責(zé)事由上負(fù)有舉證責(zé)任。建立損害賠償責(zé)任限制制度，借鑒美國(guó)提高賠償責(zé)任限額的作法，對(duì)深海石油開(kāi)發(fā)油污損害設(shè)置比船舶油污損害更高的賠償責(zé)任限額。建立海洋石油開(kāi)發(fā)強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，規(guī)定只有取得強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)憑證的企業(yè)方可進(jìn)行海洋石油開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)。發(fā)生油污事故后，受害人可直接向保險(xiǎn)人索賠。建立海洋石油開(kāi)發(fā)重大漏油事故賠償基金，一旦發(fā)生油污事故，基金立即啟用，用于支付前期清污費(fèi)用，有效地降低或減少油污的損害；同時(shí)有基金對(duì)受害人承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任，對(duì)于未能從污染責(zé)任方獲得賠償?shù)膿p失，可以向基金申請(qǐng)賠償。

[1]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, pp122-124, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report, Visited on 21 Feb. 2012.

[2]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, pp122-124, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report, Visited on 21 Feb. 2012.

[3]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, pp126-127, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report, Visited on 21 Feb. 2012.

[4]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, pp250-265, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report, Visited on 23 Feb. 2012.

[5]See “National Environmental Policy Act”, http：//www.epa.gov/region1/nepa/, Visited on 23 Feb. 2012.

[6]See Dr. Kyriaki Noussia, “Environmental Pollution Liability and Insurance Law Ramification in Light of the Deepwater Horizon Oil Spill ”, p11, http：//www.rokas.com/uploads/Environmental_Pollution_Liability_and_Insurance_Law.pdf, visited on 23 Feb., 2012.

[7]參見(jiàn)張湘蘭主編：《海商法》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第218頁(yè)。

[8]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, p284,http：//www.oilspillcommission.gov/final-report,Visited on 11Aug. 2011.

[9]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, pp283-285,http：//www.oilspillcommission.gov/finalreport, Visited on 11Aug. 2011.

[10]See Gulf Coast Claims Facility, Frequently Asked Questions, http：//www.gulfcoastclaimsfacility.com/faq#Q9, Visited on 28 Feb., 2012.

[11]See Overall GCCF Program Statistics,

http：//www.gulfcoastclaimsfacility.com/GCCF_Overall_Status_Report.pdf，Visited on 2 March., 2012.

[12]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, p287, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report,Visited on21 Feb. 2012.

[13]Dahr Jamail，BP Oil Spill： Lawsuit Filed Against BP Compensation Czar，http：//www.globalresearch.ca/index.php?context=va&aid=23478, Visited on 2 March., 2012.

[14]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, p287, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report,Visited on 2 Mar. 2012.

[15]See National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling：“Report to the President：National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling”, p298, http：//www.oilspillcommission.gov/final-report, Visited on 2 Mar. 2012.

高翔(1979年生)，男，漢族，湖北襄陽(yáng)人，法學(xué)博士，武漢大學(xué)國(guó)際法研究所博士研究生畢業(yè)，現(xiàn)就職于深圳市紀(jì)委研究室，曾師從著名國(guó)家法專家、全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)萬(wàn)鄂湘教授和海商法專家張湘蘭教授，主要研究國(guó)際海洋法和海商法。