從“萬里長征圖”到“匯總清單”

楊振敏

改革是發展的動力，也是中國最大的紅利。從“強刺激”到“深改革”，新一屆政府以轉變職能、簡政放權為突破口，截至2013年9月25日，取消和下放的行政審批事項已達221項。由此可見，新一屆政府正在加速兌現“任期內把現有行政審批事項再削減三分之一以上”的承諾，進一步釋放改革的紅利，決心和力度有目共睹、深得民心。

然而，好的舉措是不是能夠在地方落到實處，讓百姓真正得到便利和實惠？民進中央領導在與民進泉州市委會的基層會員座談時就聽到了不同的聲音——群眾對辦事便利化的實際感受與官方削減行政審批的幅度并不對等，甚至仍然聽到了“跑斷腿、磨破嘴、交了錢、受了累”的抱怨，以及“一個章都沒少蓋”的否定聲。

看來“行政審批制度改革仍需落到實處”。由此，民進中央和民進地方組織充分發揮民主黨派“集智聚力”的人才和組織優勢，“上下聯動”，民進福建省委會、泉州市委會、廣東省委會、天津市委會紛紛展開調研和座談，在一線聽取“民聲”、吸取“民意”，廣泛搜集資料。

一張“萬里長征圖”

激發新一輪改革

“一個投資項目從立項到審批，要跑20個廳局、53個處室，蓋108個章，需要799個審批工作日。”在2013年年初召開的廣州市政協十二屆二次會議上，廣州市政協常委曹志偉繪制了一幅投資項目審批流程“萬里長征圖”，并當場向中共廣州市委書記萬慶良、市長陳建華陳述了行政審批流程的諸多弊端。

萬慶良隨即批示，要“下鐵的決心，用鐵的手腕”去改革投資項目審批流程，并做了相關部署。隨后，廣州市法制辦、發改委、建委、國土房管局、規劃局等十幾個部門進行多次研討，形成“縮短審批時限改革方案”，提出廣州市投資項目建設審批時限在市政協《建議案》提出的232個工作日的基礎上削減一半，即115個工作日，節省了超過85％的時間。

社會上一片叫好，輿論間反饋熱烈。此事也引起民進中央的關注。如何進一步“轉變政府職能”、“簡政放權”是民進中央領導長期關注的參政議政領域，并認為這件事情廣州市政協做得到位、廣州市政府回應得迅速。這個建議案的提出和辦理，是一個集專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商等協商形式于一體的協商成果，也是政協委員和政協機構進行工作聯動的一個創新。委員提出提案選題，市政協專委會參與，認準了是有價值有分量的題目，就充分發揮界別的作用、動用全政協之力集思廣益，把建議案做到最好，這個案例探索出了一條成功的經驗。

一張“萬里長征圖”觸動了簡政放權的新一輪改革。同年兩會后，新一屆政府再發力——以轉變職能、簡政放權為突破口，截至6月19日，共取消和下放165項行政審批等事項，8月21日，國務院常務會議決定出臺嚴格控制新設行政許可的措施，再取消一批評比達標表彰評估項目。新一屆政府正在加速兌現“任期內把現有行政審批事項再削減三分之一以上”的承諾，進一步釋放改革的紅利，決心和力度有目共睹、深得民心。

一份“匯總清單”更見改革誠意

“跑斷腿、磨破嘴、交了錢、受了累”的抱怨，以及“一個章都沒少蓋”的否定聲，在行政審批制度改革有效推進的背景下，顯然讓人看到了在取消和下放的審批事項數字之外，改革的另一面與復雜性。

2013年9月，在充分消化、吸收民進地方組織提供的基本材料和意見建議基礎上，經過反復醞釀、多次修改，民進中央領導向國務院領導提交了題為“行政審批制度改革仍需落到實處”的建議書。

建議書中分析認為，行政審批制度改革未落到實處的原因，一是沒在要害處動手，原有的各行政審批事項“含金量”和使用頻度是不相同的，甚至其中可能有已經不起多大實際作用的審批項目，而目前的改革是屬于行政部門自我革命，自然會選擇政府部門覺得最易開刀、或阻力最小的地方入手，而不是從群眾感到最困難最麻煩的環節著力，所以數字上削減審批項目的力度并不等于群眾實際感受上的認同。二是沒在聯動的工作流程上下工夫，群眾辦事往往受制于政府多個部門的多個環節銜接形成的“工作流程”，而目前提出改革項目的還是以部門為單位，甚至以部門中的部門為更小的單位，他們對某個審批環節的取消不一定就等于整個辦事流程的順暢和縮減。三是取消的承諾沒及時落地，面對服務對象的政府基層辦事人員是按本部門具體的操作規定行事的，若沒有在承諾取消審批事項后立即出臺相應的和明確的新操作細則,實際上就還會照老辦法辦，承諾就成了“空頭支票”。

這些原因的背后，有對深入改革的畏難情緒在作祟，怕觸及舊有利益格局的調整，如某地為了怕“節能辦”的人難以安置，就不同意將建筑節能審查一項合并到施工圖審查中，更有的是怕難以協調跨部門的權責再分配；也有將“審批”等同于“管理”的習慣思維在作祟，一旦遇到需加強管理，就落入增加審批的老套路，“邊減邊增”，或以名目繁多的審核、事前備案、準銷證、準運證等形式變相設置審批事項。

為此，建議書中也給出了有針對性、切實可行的建議。一是樹立“流程優化”的指導思想，在政府自上而下地推進行政審批削減和下放的同時，更加重視自下而上地征求服務對象的意見，了解他們的需求，從而確定改革的著力點、流程優化的路徑、操作的細則以及審批改革效果的考核目標。二是加強政府在事中和事后進行監管的制度建設和能力建設。統籌研究解決流程優化所帶來的冗余人員的安置政策，中央與地方之間、部門之間重新厘清職責，以及其它必須的改革保障措施。三是加強對行政審批取消和下放實績的監督。對違法設定許可和增設許可條件，或以登記、備案、年檢、監制等為名行許可之實的情況，予以堅決糾正和嚴肅處理。發揮人大、政協、商會及有關社會各方的監督作用，特別建議以投資領域、社會事業領域和非行政許可審批領域等為重點領域，對政府審批改革的實效進行更客觀的評議。

建議書得到了國務院領導的批閱。社會上有人抱怨：政策出不了中南海。但是，新一屆政府表現出了更強的改革意志和魄力，必須讓政策真正落地，在程序上也要更加公開、透明。2013年9月25日，李克強總理主持召開國務院常務會議，修訂政府核準投資項目目錄，決定再取消和下放75項行政審批事項。簡政放權再提速，新一屆政府取消和下放的行政審批事項已達221項。2014年3月，國務院審改辦發布《國務院辦公廳關于公開國務院各部門行政審批事項等相關工作的通知》，在前一階段國務院各部門分別公開本部門所保留的行政審批事項基礎上，國務院審改辦進行了匯總，形成了國務院各部門行政審批事項匯總清單，接受社會公開監督。

“匯總清單”，不是對現有行政審批事項予以固化，而是意欲在聽取社會各方面意見的基礎上，進一步推動行政審批事項的取消和下放；“社會公示”，更彰顯了國務院簡政放權、轉變職能的誠意、決心和信心。

建議書的基礎來源于民進地方和基層組織，為了鼓舞干勁、表彰先進，在民進全會的參政議政專項表彰中，民進中央對該建議書做出貢獻的地方組織給予了肯定和表彰。表彰是有形的，無形的鼓勵更為深刻。建議書中的意見建議被國家領導人和有關部委采納，見到實效，更增強了他們作為參政黨一員的自豪感和成就感，更激發了他們推動地方和基層組織發展的積極性和使命感。

“為執政黨助力、為國家盡責、為人民服務”是嚴雋琪主席對民進全會的殷切希望。有為才能有位，有位更要有為，民進各級組織將繼續圍繞服務全面深化改革在參政議政的道路上闊步前行。

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行政批準又稱行政許可，其實質是行政主體同意特定相對人取得某種法律資格或實施某種行為，實踐中表現為許可證的發放。行政審核與行政批準經常聯系起來使用，只有符合有關條件才能獲得許可證,而且還需定期檢驗，如果沒有違反規定的情況出現，就由有關機關在許可證上蓋章，表示對相對人狀態合法性的認可?？傊姓徟歉鶕梢幎ǖ臈l件，由實際執法部門來審核是否符合條件的行為。

行政審批是指行政機關（包括有行政審批權的其他組織）根據自然人、法人或者其他組織提出的申請，經過依法審查，采取“批準”、“同意”、“年檢”發放證照等方式，準予其從事特定活動、認可其資格資質、確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為。

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