從社會需求看治理現代化

□ 文/高新民

從社會需求看治理現代化

□ 文/高新民

治理問題在當代中國的緣起，從傳統的行政管理到現代治理的轉變，與社會轉型的大背景緊密相關……

國家管理形態向高級形式發展的必經階段。社會轉型是一個多方面多層級的變化，既包含有農業社會向現代工業化、信息化社會的轉變，也包含有計劃經濟到市場經濟的轉變，同時蘊含著基于社會基礎變化而導致的國家管理形態轉變。說到國家，歷來就是與社會相對應的概念。關于國家與社會關系，長期存在國家高于社會還是社會高于國家之爭。但無論如何爭議，國家的產生是一個歷史過程，“國家是社會發展到一定階段上的產物；國家是表示：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。為了使這些對立面，這些經濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突維持在‘秩序’的范圍以內；這種從社會中產生又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量，就是國家”。這是馬克思主義國家觀，對于今天的中國至少有幾點啟示：一是國家是社會的產物；二是維系社會秩序是公共權力的天職；三是這個權力具有脫離社會的傾向。因此，截至馬克思、恩格斯生存年代，他們把以往國家視為“國家發展的低級階段”，這既包含有政治統治的低級階段，也包含有國家管理形式的低級之意。

中國共產黨執政多年，一方面，國家政治統治的職能依然存在，但已經不是以階級斗爭為綱的年代了，黨和國家政治生活的中心、工作重心早已轉變到現代化建設上來；另一方面，隨著社會的發展，國家調節社會矛盾、維系社會秩序、維護國家和民族利益的管理職能也隨著時代的變化而發展、強化，并伴隨著人類政治的進步、各類社會事務的復雜化而使管理職能呈現出分化、專業化、精細化特點。

在計劃經濟時期，由于生產力基礎薄弱，經濟成分單一，分配方式大致上相對“平均”，導致社會階層差距相對較小，結構簡單。在此基礎上架構的國家管理體制，其特色之一是政府控制全部社會資源，如農村人民公社既是經濟組織，又是社會管理單位，同時還是一級政權，屬于黨、政、社合一；城市中無論企業還是學校等事業單位，也都兼具社會管理功能。即使城市沒有工作的家庭主婦也被組織在街道管轄之內，形成了依賴行政權力、橫向到邊、縱向到底的政治統治體系和社會管理體系，二者相互滲透。這在計劃經濟、以階級斗爭為工作重心的年代是易于通行的。但是，隨著人民公社解體，大量國有企業改制，市場經濟崛起，多種經濟成分共存，眾多公民從原有體制內剝離出來，游走于不同體制之間，從“單位人”轉變為“社會人”。無論農村村民自治還是城市社區自治，又彰顯出與市場經濟體制相應的基層社會的相對獨立性，這使得社會治理出現了前所未有的新格局。執政黨領導、政府負責、社會協同、公眾參與、依法治理，體現出治理主體的多元性及相互關系。在治理方式上，原有的更多體現為政治控制功能的社會管理方式，已經不適應新的社會變化。執政黨運用公共權力的空間，也隨著政府與市場關系的變化而同步變化。執政黨的部分功能、政府的權力邊界，都在或多或少、或隱或現地發生轉變。

對執政黨來說，科學、民主、依法執政是順應社會變化轉變領導方式執政方式問題；對國家來講，對社會的管理，更多地體現為以法治方式保護公民權利、調節社會秩序，并把服務寓于管理之中。說到底，就是國家管理形態從“低級”到高級的上升、發展問題，治理概念所包含的最深刻的意義由此產生。當然，所謂治理體系“現代化”是一個永無止境的過程，很難在全世界用同一指標衡量，只要能夠順應時代潮流與時俱進，促進社會發展和人民福祉，就是走向現代化的重要標志。

市場與政府都需要良性運轉。十八屆三中全會強調市場經濟在資源配置中起決定性作用，是重大發展變化。在從計劃經濟到市場經濟的轉變中，也曾出現諸多問題，市場失靈和政府失靈現象同時存在。比如，食品安全問題，一再引起社會議論卻難以從根本上解決。一方面，問題的發生與政府監管不到位相關，很多農產品從田間地頭到加工制作、運輸進入超市或集貿市場，再到人們的餐桌，要經過多個部門管理，有利可圖時多個部門插手，無利可圖時相互推諉，“九龍治水”，甚至難以找到被問責主體；另一方面，市場發育不規范，法律不健全，缺少良好的行業自律、市場誠信和社會誠信，建構一個健全的市場體系還需要艱苦的努力。這就是典型的治理問題。再如，環境安全問題，十多年來，從一個城市“集體散步”抵制PX項目，發展到多個地方抵制PX、垃圾焚燒場以及某些重金屬項目，表明民眾的環境意識越來越強，而政府在項目決策中，依據傳統的領導班子內部決策方式，缺少信息公開、公眾參與討論、依法決策等環節，政府與民眾的溝通、對話協商還沒有制度化常態化。作為上述對缺陷的彌補，就是民眾參與需成為社會公共事務決策的必要環節。這既是群眾路線的發展，也是社會治理的組成部分。

民眾不斷增長的訴求與政府能力不完全適應這種訴求的必然產物。改革開放以來，人們的生活方式、工作方式、社會財富分配方式與改革開放前相比不可同日而語，帶來的是社會階層結構和人們觀念形態的重大變化。比如人們的人權意識、民主意識、法治意識和對公權力的監督意識都遠遠高于改革開放前。

這里有三個問題需要注重：一是人們要求參與到與自己利益相關的事務中，如全國人大物權法、勞動法、個稅起征點等法律的立法，教育和醫療衛生制度改革方案，都有眾多公民自愿參與討論，但在某些地方事務中卻沒有這種通道或平臺讓民眾參與到決策過程中來，就全國而言這種制度化的民主參與討論還是限于少數個案。二是民眾對自己的權利、利益訴求越來越高，從工資、就業，到教育醫療，再到各種社會保障，無一不予以討論，在微博、微信、論壇、貼吧中，均可看到各種意見，有理性分析，也有情緒化發泄，但都反映出社會越來越高的期待和要求。但是，執政黨和政府是否有能力滿足民眾全部要求？有的要求合理合法，應當滿足；有的合理，但當下不具備滿足條件；有的要求，在市場經濟條件下其實應由市場決定，這又反映出民眾自身對市場經濟的適應性問題，這都是典型的治理問題。三是人們對社會財富的分配，利益關系的調節，同樣期待越來越高。對社會各利益群體間利益關系的協調和處置能力，對利益相關方不同訴求的整合能力，都是對執政能力、政治智慧的考驗。近年來不時發生的群體性事件，雖然導火索有所不同，但大多與多年來積累的社會問題緊密相關。雖然黨和政府一直在協調社會關系，但與社會的需求仍有一定差距。如果這種社會需求過于強烈和迫切，而以政府為主要代表的公共權力自身、特別是處理政策問題的能力不能順應這種需求，就會產生治理能力問題。

一言以蔽之，社會的需求、人民群眾的訴求與執政黨、政府能否滿足、如何滿足這種訴求的關系，是治理問題的本源。由此，產生了中國共產黨傳統的群眾路線與國家治理現代化的關系。