我國農村宅基地用益物權保障研究

陳淵婷　張啟鵬　張夢玲

摘要：農村宅基地用益物權是農民的重要財產權，而宅基地使用權流轉是宅基地用益物權實現的重要保障。據此，本文分析了宅基地使用權流轉的必要性，我國現行相關政策法規中存在的問題，最后在此基礎上提出了宅基地使用權流轉制度的構建，以期切實增加農民財產性收入渠道，促進城鄉一體化發展。

關鍵詞：宅基地用益物權；宅基地使用權流轉；制度構建

一、農村宅基地使用權流轉的必要性

隨著我國城鄉一體化進程的加快，作為一種特殊的市場資源，宅基地使用權流轉已是大勢所趨。全國第六次人口普查數據結果顯示，大陸地區居住在城鎮的人口占69.68%，居住在鄉村的人口為占50.32%。這種城市人口和農村人口結構比例的變化，引發了農村宅基地大量過剩，進而使得農村宅基地及宅基地上房產價值利用問題日益突出。宅基地使用權不可轉讓性（農村宅基地使用權在村集體內部流轉是被允許的，所以本文探討的是宅基地使用權的外部流轉）與農村住房所有權可轉讓性的二元制度使農村住房流轉市場無法有效發展。此外，近年來農民的融資渠道受阻，資金成為制約農村經濟發展的瓶頸，這導致了大量宅基地買賣的隱形市場。再者，相關糾紛和矛盾日益突出，司法救助力不從心。

針對上述問題，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出要“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。但是，官方解釋稱住房財產權可以轉讓，并不意味著農民的宅基地也可以自由買賣了。那到底應該以怎樣的方式實現《決定》指出的“保障農戶宅基地用益物權”呢？對此，本文針對目前農村宅基地使用權流轉在立法、管理等方面存在的問題，構建農村宅基地使用權流轉制度，以切實保障農戶宅基地用益物權的實現。

二、我國農村宅基地使用權流轉相關規制的問題分析

我國現行宅基地使用權法律法規之間存在嚴重抵觸。《憲法》規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。《土地管理法》規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。這兩部規范宅基地使用權流轉的基本法律均未禁止宅基地使用權向城鎮居民流轉，但是國務院《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》、《關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《關于嚴格執行農村集體建設用地法律和政策的通知》等卻對此做出了禁止性規定，在內容上與《憲法》和《土地管理法》抵觸，但在實踐中被遵守。這導致了農村宅基地使用權只具有使用價值而不具有交換價值。

再者，《物權法》在“用益物權”這一塊中設定宅基地使用權， 但并沒有對宅基地使用權進行詳細規定， 有關宅基地使用權的取得、行使和轉讓等具體問題，依照《物權法》第153條的規定，還是適用《土地管理法》等法律和國家有關規定。這其實是“物權弱化”的體現。其實踐后果是宅基地使用權的物權本質被掩蓋，將本來應由民法調整的權利由行政管理來調整，公權與私權不分，物權弱化，農民在宅基地上合法的收益權未得到彰顯。

三、農村宅基地使用權流轉制度的構建

改革農村宅基地使用權流轉是順應我國總體發展形勢的，但完全自由流轉農村宅基地使用權也是不可取的。我們要堅持問題導向，做到在開放流轉的基礎上規范流轉行為。

1.完善相關立法：建議修改《土地管理法》，明確規定宅基地使用權流轉及其條件、方式、法律后果等。同時，對相關行政法規、政府規章等，嚴格按照《立法法》規定進行審查，防止其對立法確定的土地財產權利予以限制或剝奪。

2.轉變管理模式：加快政府職能轉變，對宅基地使用權流轉由行政控制模式轉為財產權配置和利用模式。具體來說，可以建立專門的宅基地使用權流轉機構，使符合一定條件的農民（如，在城鎮里已購置房屋）可以通過此機構將宅基地使用權掛牌轉讓。與此同時，建議建立健全宅基地使用權原始登記制度和流轉后的過戶登記制度，防止私下交易，引發流轉混亂。

3.完善配套制度：為使宅基地使用權流轉制度能適應我國相關法律制度，配套制度的完善顯得尤為重要。建議建立健全宅基地內部退出機制，鼓勵分散居住的農戶進入中心村建房。在騰出的宅基地上建造商鋪、廠房等并進行出租，所得收益歸原宅基地使用權人及其他利益相關者所有；批判地借鑒地方實踐經驗，如重慶市的宅基地使用權地票交易制度，天津市的宅基地換房制度，成都市的聯合建設制度等。

結語

嚴格的土地政策不應建立在限制公民合法財產權利的基礎上，也不應建立在阻礙農村經濟發展的基礎上。所以，我國在下一階段的宅基地制度改革方面需要在農民土地權利、房屋權利的實現和社會公共政策之間找尋平衡點，建立農村宅基地使用權流轉新模式，切實保障農戶宅基地用益物權的實現，維護農民合法權益。

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