政府購買居家養老服務問題研究
——基于新公共服務理論的視角

楊琦，羅遐

(安徽大學 管理學院，合肥 230601)

政府購買居家養老服務問題研究
——基于新公共服務理論的視角

楊琦，羅遐

(安徽大學 管理學院，合肥 230601)

當前我國人口老齡化趨勢日益嚴峻,政府購買居家養老服務對解決我國養老難題、構建和完善社會養老服務體系具有重要作用。在闡述新公共服務理論內容和政府購買居家養老服務的必要性及存在問題的基礎上,借鑒新公共服務理論提出了政府購買居家養老服務時政府、社會組織、社區和公民層面的協調合作模型。

新公共服務理論；政府購買服務；居家養老；協調合作模型

居家養老是以家庭為基礎，以社區為依托，以養老保險為保障機制，為居住在家中的老人提供專業化的養老服務［1］。政府購買公共服務則是指政府將原來由自己直接舉辦的公共服務事項交給有資質的社會組織來完成，并根據一定的標準對社會組織提供服務的數量和質量進行評估后支付費用。它是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型政府提供公共服務的方式［2］。政府購買居家養老服務可以有效推動居家養老服務體系的建設，而新公共服務的主要內容和理論基礎對我國政府購買居家養老服務也有一定的借鑒意義。

1 新公共服務理論的主要內容

新公共服務理論是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理論，于20世紀90年代末興起，以登哈特為代表人物。其理論基礎主要有公民權理論、社區和公民社會理論、組織人本主義理論、后現代主義和話語權理論等，其主要內容體現在以下幾方面。

(1)政府的職能是服務而非掌舵。公共管理者即政府的重要作用在于幫助公民表達和實現他們的共同利益，而非對社會的控制或“掌舵”。問題的解決需要政府與私人、非營利組織共同行動以及公民的參與。政府的角色從控制轉變成調解、協調甚至裁決。

(2)公共利益是目標而非副產品。公民應該把眼光從自身的利益擴展到公共利益上，而政府官員需要促進一種集體的、共同的公共利益觀念的建立。我們的目標是要創立共同的利益和責任，而非由個人選擇驅動的快速解決問題的方案。

(3)在思想上要有戰略性，在行動上要有民主性。只有通過集體努力和合作，才能夠使符合公共需要的政策和方案最有效地、最負責任地得到貫徹執行。在具體的實施過程中依然需要公民的參與和回應。

(4)為公民服務，而不是為顧客服務。公共利益產生于公共價值觀的對話，而不是個人自身利益的集合。因此，公務員要著重關注公民的需要和利益，并與其建立信任和合作關系，滿足公民參與公共管理活動的愿望，提供回應性的公共服務。

(5)責任并不簡單。公務員應該更加關注法令和憲法、社區價值觀、政治規范、職業標準以及公民利益等，而不僅僅是市場。而傳統公共行政理論和新公共管理理論都將責任問題過于簡單化。

(6)重視人，而不只是重視生產率。新公共服務強調“通過人進行管理”，因為在新公共服務中處于核心地位的人類行為要素是人的尊嚴、自信、歸屬感以及基于公共利益的公民意識。

(7)公民權和公共服務比企業家精神更重要。政府的所有者是公民，政府官員不僅要分享權利，通過人民來工作，通過中介服務來解決公共問題，還必須將其在治理過程中的角色定位從企業家轉換為負責的參與者［3］。

2 政府購買居家養老服務的必要性

2.1 養老壓力和養老服務供需矛盾

據2012年的中國統計年鑒顯示(如圖1所示)，我國65歲以上老年人口占總人口的百分比近十幾年來不斷上升，從1995年的6.2%到2000年的7%，標志著我國步入人口老齡化社會，而到2011年則上升到了9.1%，老齡化趨勢加快，老年人口的激增也給政府帶來了巨大的養老壓力。

圖1 1995—2011年我國65歲以上人口比重變化圖

北京市第一社會福利院是一家由市政府投資興辦的大型綜合性養老服務機構，地處北三環黃金地段。這里還有一座老年病醫院，是二級甲等醫院。福利院最普通的兩人間價格僅1200元/月，價格相對便宜，這也造成了這家養老院一床難求，日前暫停了入住登記，再放開登記的時間待定［4］。由此可見，我國的養老服務供需矛盾相當突出。

2.2 政府文件導向和政策實施需求

2011年12月16日，國務院辦公廳印發了《社會養老服務體系建設規劃(2011一2015)》(國辦發〔2011〕60號)。規劃指出要建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的多層次養老服務體系。構建社會養老服務體系是解決我國現有養老服務供需矛盾、緩解政府養老壓力的有效辦法之一。而居家養老是社會養老服務體系的基礎，隨著社會養老服務體系的作用和地位的凸顯，居家養老的重要地位日益顯現，政府購買居家養老服務工作也迫在眉睫。

十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要激發社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。同時，要推廣政府購買服務，凡事務性管理服務原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。政府購買居家養老服務與激發社會組織活力和推廣政府購買服務的決定相吻合，是政策執行和實施的一部分。

2.3 建立有限政府和有效政府的要求

上世紀80年代以來，席卷全球的新公共管理運動要求政府縮小規模、降低成本的同時，還要提高效率、提供更多更好的服務，可以說是提出了建立有限政府和有效政府的雙重要求。這個要求對政府來說是個不小的挑戰，而政府購買居家養老服務則很好地契合了這個雙重要求。我國巨大的養老壓力和養老服務的供需矛盾，僅憑政府力量是無法有效地滿足全社會的養老需求的。這就要求政府與其他社會組織合作，通過購買高效、優質的社會組織居家養老服務，解決養老難題，建立有效政府；同時，通過競爭性的購買過程和對社會組織居家養老服務的績效評估，可以有效地降低政府養老成本，縮減政府提供養老服務的部門人員和規模，建立有限政府。

3 政府購買居家養老服務存在的問題

目前政府購買居家養老服務已在全國推廣，走在前面的主要有上海靜安區、杭州下城區、寧波海曙區、大連市沙河口區、青島市南區、南京市鼓樓區，以及蘇州市的蔚門街道和天津市、廣州市、重慶市等［5］。然而我國政府開始購買居家養老服務的時間較短，仍存在很多不足。

3.1 政府對居家養老服務投入較少，且沒有形成制度化的購買過程

目前我國政府購買居家養老服務屬于新興事物，尚未有明確的法律規范，購買程序也尚未制度化和科學化，購買過程缺少監督。而且政府對居家養老服務的投資力度不大，受惠范圍也較小。以寧波海曙區為例，目前海曙區政府購買居家養老服務的受惠人只有600-800個老人，占海曙區老人總數的1%，而且服務內容少、服務層次低，大多圍繞那些有安全隱患的困難老年人開展防范性的保障服務［6］。

3.2 社會組織缺乏競爭力，部分面臨經營壓力

在購買居家養老服務時，政府對于作為承包方的社會組織選擇較少，往往把資源集中在一個社會組織機構上，使得社會組織缺乏競爭力、服務質量偏低。例如南京市鼓樓區和心貼心老年人服務中心的長期合作就缺乏競爭，容易產生導致壟斷的風險，還會因失去改進工作的外部動力而導致效率低下。另外，目前我國社會組織發展水平較低、力量薄弱，部分機構經營情況慘淡，南京鼓樓區心貼心社區養老服務中心由于補貼標準偏低，僅靠政府出資難以維持項目的運行，目前不得不挪用其他方面的收入用于補貼運營支出。

3.3 社區和居民的支持認可度低

由于對社會組織知之甚少，在提供服務初始很難得到老人的信任，服務人員上門經常會被拒絕或被質疑有所企圖；社會組織工作人員屬于政府和社區之外的第三方，社區工作人員認為他們搶了生意，在工作中經常不配合。社區工作人員和居民的不認可、不配合，給社會組織人員的工作帶來了很大困難，也使得其提供的居家養老服務效果大打折扣。

4 完善政府購買居家養老服務的對策

4.1 新公共服務理論對政府購買居家養老服務的啟示

4.1.1 借鑒“服務而非掌舵”,促進政府職能轉變

政府的職能不能一味停留在對社會和公民的掌控，而是應該向服務型政府轉變，應該重視公民的利益和需求，重視與私人、非營利組織的合作。這就要求政府轉變職能，堅持“小政府，大社會”的模式，建立精干、高效、務實的政府機構，合理劃分政府職能的有效領域和范圍，有效實施政府的應有職能，嘗試放權讓利，與社會組織通力合作。政府在購買居家養老服務時也應本著提供更好的公共服務的原則，購買高質量、高效率的服務，兼顧社會效益和行政成本，協調與社會組織的合作關系，以提供更好的居家養老服務。

4.1.2 借鑒“責任并不簡單”和“公民權與公共服務更重要”,明確政府角色定位

“責任并不簡單”原則要求政府應關注的不只是市場，還應該關注社區價值觀、政治規范、職業標準以及公共利益。政府在購買居家養老服務時，也不能僅關注市場和效率，而應更多地關注老年人的利益和需求。

“公民權和公共服務比企業家精神更重要”強調政府有責任通過擔任公共資源的管理員、公共組織的監督者、公民權利和民主對話的促進者、社區參與的催化劑以及基層領導等角色來為公民服務。因此，政府在購買居家養老服務時不僅要分享權利，通過社會組織來解決養老服務壓力和供需矛盾，而且還必須將其在這一工作過程中的角色定位為負責的參與者、購買者和監督者。

4.1.3 借鑒“社區和公民社會理論”,重視社區在居家養老服務中的地位

新公共服務理論中對社區的作用有如下闡述：政府的作用，特別是地方政府的作用，事實上就在于幫助創立和支持“社區”。這種努力部分地取決于建設一些健康的、有活力的“中介機構”，這些機構既要關注公民的愿望和利益，也要為公民更好地參與更大的政治體系提供經驗。

從1987年民政部首先倡導在城市開展以民政對象為服務主體的社區服務，到2007年黨的“十七大”將“基層群眾自治制度”首次寫入黨代會報告，城市社區居民委員會正式與人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度一起，納入了中國特色政治制度范疇［7］。社區力量的壯大為社區居家養老服務奠定了重要的基礎，社區養老服務是居家養老服務的重要支撐，它具有日間照料和居家養老支持兩大功能。因此，政府購買居家養老服務時應以社區為主要實施者，推進社區養老服務設施建設，建立多功能的社區養老服務中心，為老年人居家養老服務提供必要的依托。

4.2 完善政府購買居家養老服務的協調合作模型

圖2的政府購買居家養老服務的協調合作模型展示了購買工作中各參與方的角色定位、主要作用以及相互間的合作關系。各方各司其職、相互合作對完善政府購買居家養老服務工作大有裨益。

圖2 政府購買居家養老服務的協調合作模型

4.2.1 政府層面

首先，作為政府購買居家養老服務的主體，政府在購買工作中起著主導作用，應該逐步健全和完善政府購買服務的相關法律法規，讓購買過程有法可依，逐步制度化、規范化；并制定導向性的政策文件，例如廣東省政府2012年5月份印發的《政府向社會組織購買服務暫行辦法》(粵府辦〔2012〕48號)，對各基層政府的購買工作起到指導和規范作用。

其次，政府應按照公平、公正、公開的原則，通過競爭性方式選擇承接政府購買服務的社會組織，實現“多中選好、好中選優”。購買服務的政府主體應向社會公開購買服務的有關項目及其內容，符合條件的社會組織平等參與服務供給的競爭選擇。同時還要實施購買服務績效評價，不斷提高購買服務的綜合效益，并加大對購買服務的資金投入，吸引更多高效優質的社會組織。

4.2.2 社會組織層面

社會組織作為政府購買居家養老服務的承包方和服務的提供者，其專業化水平和服務質量直接影響政府購買居家養老服務的效果。目前我國社會組織發展雖然很快，但力量還很薄弱，服務機構單一，缺乏有效的競爭力和成熟的運作機制。社會組織應具備公共性、信息公開性和良好的內部治理等基本條件，要根據政府的購買政策要求，遵守協議合同規定，做好各項居家養老服務工作。同時應注重服務質量和效率，突出社會效益和降低成本，提高組織管理水平，增加自身實力，制定崗位標準和操作規范，注重工作人員的專業技術能力和素質，并深入了解老年人的需求，與老人保持良好的關系，以贏得政府和整個社會的認可與信任。

4.2.3 社區層面

社區作為實現居家養老服務的重要載體和政府購買居家養老服務工作的具體落實者和承接方，應在政府政策文件的指導和要求下，有效落實政府的購買工作并配合社會組織的服務工作。

在落實購買和服務工作的同時，社區也應起到孵化器和協調作用，可以針對居家養老服務培育和發展專業水平高、社會認可度好、優質高效的社區社會組織，并加強對其他社會組織的引導和管理。此外，應宣傳政府的購買政策和社會組織的養老服務，協調好政府、社會組織與居民間的關系，動員社區居民積極參與和配合居家養老服務。

4.2.4 公民層面

作為政府購買的居家養老服務的服務對象和消費主體，老年人的需求和滿意度是評價政府購買工作效果和社會組織服務質量的重要依據，公眾的參與和支持也是政府購買居家養老服務的社會基礎。老年人在享受社會組織提供的居家養老服務的過程中，可以將自身需求和意見反饋給社區管理者或社會組織工作者，指出服務的不足之處，同時積極配合社區和社工的工作。其他居民也應更多地參與到力所能及的社會組織和社區活動中，對政府購買工作和社會組織給予應有的理解和支持。

5 結語

近年來，政府購買居家養老服務在政府會議和政策文件以及國內學者的研究中都是一個熱點話題，社會各界對政府購買社會組織居家養老服務的關注也日益增多。本文通過借鑒新公共服務理論的部分理論基礎和主要內容，在分析了政府購買居家養老服務的必要性及問題的基礎上，提出了改善我國政府購買居家養老服務工作的協調合作模型。政府購買居家養老服務工作需要多方共同參與和合作，只有在政府、社會組織、社區和公民的共同努力下，才能為老年人提供舒適、安心的居家養老服務，讓我國日益增多的老年人老有所依。

［1］鄒欣雨.社會發展視角下政府購買居家養老服務的政策研究［D］.長春：吉林大學哲學社會學院，2013.

［2］張文禮，吳光蕓.論服務型政府與公共服務的有效供給［J］.蘭州大學學報：社會科學版，2007(3)：48.

［3］王輝，段華洽，丁先存.新編公共行政［M］.合肥：安徽大學出版社，2004：18-19.

［4］騰訊新聞網.北京“最難進”養老院暫停入住登記有1萬人排隊［EB/OL］.(2014-01-04)［2014-01-10］.http：//news. qq.com/a/20140104/000537.htm.

［5］范煒峰，祁靜等.政府購買公民社會組織居家養老服務研究——以南京市鼓樓區為例［J］.科學決策，2010(4)：20.

［6］吳玉霞.政府購買居家養老服務的政策研究——以寧波市海曙區為例［J］.中國浙江省委黨校學報，2007(2)：57.

［7］羅遐，陳武.我國社區居家養老發展存在的問題及對策［J］.長春大學學報，2013(3)：280.

［8］王榮達.“網絡化治理”理論視角下的政府購買居家養老服務問題研究——以W市為例［D］.沈陽：遼寧大學哲學與公共管理學院，2012.

責任編輯：沈玲

Research on Issues of Government Purchase Home Care Service—Based on the Perspective of New Public Service Theory

YANG Qi，LUO Xia
(School of Management，Anhui University，Hefei230601，China)

Currently，with the increasingly grim trend of China's aging of population，government purchase home care service plays an important role in solving our pension problems，building and improving social pension services system.Based on discussing the contents of the new public service theory，the necessity of government purchase home care services and the problems existed，this paper，with references of the new public service theory，puts forward a coordination and cooperationmodel on the levels of government，social organization，community and citizen.

new public service theory；government purchase service；home care；coordination and cooperationmodel

C913.7

A

1009-3907（2014）05-0581-04

2014-03-25

教育部人文社會科學項目(13YJA840015)

楊琦(1993-)，女，安徽臨泉人，碩士研究生，主要從事勞動與社會保障研究；羅遐(1971-)，女，安徽和縣人，副教授，博士，主要從事文化社會學和勞動與社會保障研究。