降低耕作權交易成本與市場交易機制治理拋荒

摘要：當前，耕農荒加劇了拋荒現象，并使拋荒的治理更為艱巨，從實際情況來看，如果沒有制度性的改進，拋荒將會長期存在。治理拋荒大致有2種思路：在目前的制度框架下，漸進的做法是降低耕作權交易成本，讓愿意耕作者更快地與拋荒耕地相結合；局部突破的辦法是拋荒耕地的競拍試點，在拋荒嚴重及耕作權交易不順暢的地區，根據政策規定，試點有權自行組織競拍，從而讓拋荒耕地的競拍成功者獲取耕地自有權，提高耕地利用效率。

關鍵詞：拋荒；交易成本；耕作權；競拍；自有權

中圖分類號： S321.1文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2014）02-0376-03

收稿日期：2013-06-30

基金項目：陜西省教育廳科研計劃（人文社科專項）（編號： 2013JK0158）；陜西省高等教育學會科學項目（編號：13018）。

作者簡介：田富強（1972—），男，陜西扶風人，博士，講師，研究方向為土地問題。E-mail： tianfuqiang2004@126.com。拋荒對國家糧食安全的威脅屢有新論[1]，因此治理土地拋荒成為共識[2]。造成拋荒的原因主要有種糧效益低、農田設施差、糧補標準低[3]、社會收益與私人收益不等所產生的外部經濟等問題[4]。即便對不拋荒者實施獎勵，湖南、湖北等地的拋荒現象仍然比較嚴重[5-6]，湖南省2007年的拋荒比率在10%以上[7]，湖北省長陽土家族自治縣2008年的拋荒比例為6.75%。實際上，拋荒現象在近年來越來越嚴重，即使耕地紅線為1.2億hm2，按照6.75%的比例進行計算，拋荒面積至少在810萬hm2；按照10%的拋荒比例進行計算，則有0.12億hm2拋荒耕地。土地流轉交易成本高是當前農地拋荒的主要原因之一[8]。在治理對策方面，有耕票制度[9]、耕地空置稅[10]等思路。在本研究提出的治理拋荒的2種思路中，漸進的做法是降低耕作權交易成本，讓愿意耕作者更快地與拋荒耕地結合；局部突破的辦法是實行拋荒耕地的競拍試點。

1耕農荒的嚴峻形勢加劇了拋荒對糧食安全的威脅

1.1耕農荒的出現

1.1.1耕農與農村勞動力數量的比較民工荒已經在多年前顯現，民工荒背后是耕作勞動力的短缺。耕作勞動力就是在耕作季節，特別是收獲和播種季節參與耕作的勞動力數量。目前的情況是耕作勞動力數量與農村勞動力數量不一致。

在農村勞動力流動前，耕作勞動力數量可能還會超出農村勞動力的數量，主要是因為一些鄉村教師干部在收獲與播種季節參與耕種，從而增加了耕作勞動力數量。

農村勞動力流動由來已久，但長期以來耕農與農村勞動力數量相差不大。由于在允許農村勞動力流動以后的相當長時期內，外出打工的農村勞動力每年都要在收獲播種季節回鄉參與勞動，因此耕作勞動力與農村勞動力的數量相差不大。

1.1.2耕農荒的內涵允許勞動力自由流動以來，耕作勞動力越來越少；但是近年來形勢發生了一些逆轉，耕農已經遠低于農村勞動力數量。文中把耕作勞動力的短缺簡稱為耕農荒，以區別于工商業領域的民工荒。耕農荒實質上是在目前的技術與制度框架下，耕作勞動力數量遠低于必需勞動力數量的狀態。

與民工荒同時出現的耕農荒困擾著耕地資源的利用。2013年關中干旱之后，部分外出的勞動力不愿意回家收割成熟的小麥而任其自生自滅，就是耕農荒形勢嚴峻的表現。

1.1.3耕農荒的實質是耕地資源利用模式的轉型民工荒反映了依靠廉價勞動力支撐工商業經濟發展的時代已經結束，而耕農荒及其產生的拋荒問題則表示耕地資源利用新時代的到來。當前依靠原有承包制的耕地資源利用模式已經不再適用，需要探索與新形勢契合的耕地資源利用新模式。

1.2耕地資源利用新模式與新型城鎮化模式下的農村勞動力資源開發戰略同步

1.2.1新型城鎮化將對農村勞動力資源做出新的配置未來10年內，將有數億計的勞動力離開鄉村而進入城鎮，從而開啟勞動力資源配置的新進程。由于以前的城鎮化進展主要以流動勞動力為主體，勞動力流動并未引起嚴重的耕農荒，兼業性使耕農荒不十分明顯。

1.2.2耕地資源配置將會隨著展開新型城鎮化將著力解決流動勞動力的定居問題，使得兼業性逐步下降。由于勞動力務農比例急劇下降，因此耕農荒將十分嚴峻。借鑒幾十年來勞動力流動的經驗教訓，做好耕地資源配置需要在耕作權流動方面做好工作。

1.3拋荒耕地治理的2個層次

1.3.1降低耕作權交易成本目前的耕地產權制度改革已經取得了一定進展。第一種思路就是在現有制度框架下，降低拋荒耕地耕作權的交易成本，讓絕大多數拋荒耕地能快速獲得開發，這也是漸進的制度改進。

1.3.2在拋荒耕地嚴重地區實施拋荒耕地競拍耕地產權制度改革也存在局部突破的契機。第二種思路就是在現有的制度框架下，在拋荒特別嚴重的地區，如果降低耕作權交易成本后拋荒治理還是進展緩慢，就可以嘗試局部深入改革。逐漸嘗試競拍拋荒耕地，讓價高者獲取自有權，自有權的規定嚴格按照現有政策制定，從而激勵拋荒嚴重的經濟發達地區拋荒耕地利用效率的提高。

2新型城鎮化背景下農村勞動力資源開發戰略加劇了耕農荒2.1新型城鎮化開啟了具有歷史意義的農村勞動力資源開發戰略

回顧近30年來的農村勞動力流動特點對梳理未來糧食安全保障的主要制度框架很有裨益。無論是基于拋荒耕地的利用效率提升，還是基于未來的耕地耕作，都要考慮一個問題：從拋荒耕地入手，如何解決未來勞動力進城趨勢下的耕地利用效率？由于新型城鎮化過程必將大幅度提升進城勞動力的開發力度，比此前幾十年的勞動力流動更有意義，因此在此時設計勞動力耕作戰略正逢其時。表1比較了勞動力流動戰略與勞動力耕作戰略。表1勞動力流動戰略與勞動力耕作戰略的比較

步驟要素勞動力流動戰略勞動力耕作戰略首要問題是否重視比較重視尚未開始注視宏觀考慮是否有制度規劃有比較明確的制度體系尚未提上議事日程深入細究制度成熟程度較為成熟需要借鑒流動勞動力就業制度重視程度戰略層次較高層次需要借鑒勞動力非農就業戰略最終目標交易成本就業交易成本較低交易成本降到非農就業成本水平

2.2拋荒耕地治理與未來1.2億hm2耕地的耕作制度設計

2.2.1治理拋荒要降低耕作權交易成本拋荒治理方式可以是土地流轉，可以是規模經營，也可以是合作經濟組織。無論是多種多樣的實踐探索還是可能的演變趨勢，都需要一個框架，也都要符合現有耕地的狀況。

盡可能降低交易成本，使勞動力無論是在非農行業打工，還是從事耕作業，只要收入水平相當、未來的交易成本相當，就可以大致實現勞動力在城鄉之間的合理配置，便不會存在大面積的拋荒現象。所謂的交易成本，就是包括勞動力在非農行業的工作搜尋成本等在內的所有成本，即農村勞動力耕作中足以等同于其打工收益的搜尋耕地、與擬拋荒耕地的主人談判的成本、契約的簽署和履行成本等。只要這兩項成本相當，就不會出現本來應該留守下來耕作拋荒耕地的過度剩余勞動力離開擬拋荒耕地的現象，從而加強勞動力資源在耕地與非農行業就業的流動性，逐步實現合理的資源配置。

要遵循的一個基本規則是：即使實現現代化的規模耕作，每戶占有耕地的局面不會有大的變化，因此必須固守這一基本的所有權制度，并確保目前耕地所有制的公平分配效應，才能在不觸及這一所有權基本公平的現狀基礎上，實現耕作權與所有權分離，最大限度降低耕作者獲取足額擬拋荒耕地的交易成本。

這一制度的未來涵義是：最大程度降低擬拋荒耕地的耕作權交易成本，實際上就解決了未來耕地問題中耕作者來源的雛形，一旦解決好這一問題，實際上就為將來誰來耕作1.2億hm2耕地做好了制度探索。

2.2.2誰來耕作1.2億hm2耕地需要改進制度安排未來耕作者的來源是迫不及待要解決的問題。國內外目前最關注的問題就是當下一代農村孩子不愿意留守農村的時候，誰來耕種未來耕地紅線內的1.2億hm2耕地。

在目前看來，這一問題并非大事，因為目前的拋荒問題并未形成不可收拾的局面，尚有一些中老年勞動力在支撐殘局，目前糧食安全的嚴峻性尚未顯現，并不是最為嚴峻的時候。

拋荒問題是未來1.2億hm2耕地紅線內耕地的耕作者來源問題的試金石，是治理未來耕作者問題的主要試點。實際上支撐耕地的多是中老年勞動力，隨著這些勞動力退出耕作，將來如果不能拿出系統的治理方略，沒有制度保障的耕地即使受到面積保護，尋找耕種者也會成為問題。

2.2.3面積保護與勞動力保護1.2億hm2耕地紅線是近年來對治理糧食安全保障問題的主要制度創新，即使這一制度得到較好執行，勞動力的來源使我們必須思考耕地保護之外的勞動力保護問題。是否會出現勞動力短缺而制約糧食耕種目前尚無定論，即便不會嚴重到這一地步，未雨綢繆也是很好的治本之策。

2.3誰來耕作1.2億hm2耕地的潛在威脅

新的勞動力制度改進將主要通過清理勞動力在拋荒耕地上的合理配置成本來與流動勞動力競爭，只有這樣，較低的交易成本才會在勞動力配置中為耕地和非農產業配置合理的勞動力數額，從而促進糧食安全保障。

如今在糧食安全保障的耕地紅線保護之外出現了一個勞動力保護的嚴峻課題，而原本剩余的勞動力何時開始出現短缺，并且出現耕地無人耕作、拋荒閑置現象則是眾說紛紜的問題。但是這一問題正潛在影響著未來的糧食安全保障。

開啟新一輪的農村勞動力就業制度改進，將是繼勞動力流動之后的又一戰略制度設計，做好這一制度設計，不僅能夠解決拋荒問題，更重要的是可以為將來誰來耕作1.2億hm2耕地奠定基礎。

2.3.1未來耕作勞動力的來源短缺何時出現目前尚不存在大面積的耕作勞動力短缺現象。目前支撐耕地耕種的勞動力主要是中老年人和婦女兒童。這類人群的主要特點是在一個相當長的時期內可以支撐現有耕地較低程度的耕作需要，尚不至于引起較大程度的糧食安全威脅。

至于什么時候可能出現耕地無人耕種的情況，可能在現有中老年勞動力退出耕作市場以后，劉易斯拐點出現以后，就可能出現普遍意義上的勞動力短缺，那時不僅僅是非農行業的勞動力短缺，而且會出現真正意義上的耕作勞動力短缺。目前主要處于歷史上農村剩余勞動力較多向農村剩余勞動力枯竭的轉變時期，基本上很多地區已經沒有剩余勞動力存在。因為非農行業的就業交易成本較低，因此最先開始的是拋荒現象嚴峻，隨后出現結構意義上的部分沿海地區技能型勞動力的用工困難，接著將逐步出現一般意義上的普通工業勞動力的短缺。

非農業就業的較低交易成本吸引了較多農村勞動力，在勞動力供給下降的趨勢下，非農就業的交易成本逐步降低，制度安排使得更多勞動力流向非農產業；同時由于勞動力總數減少，拋荒現象還會持續，拋荒面積和程度還會繼續加大。

當整體上出現全社會的勞動力總體缺失時，首先需要應對的就是耕作勞動力的缺失，因為主要勞動力缺口將出現在耕作領域。因此目前所出現的部分群體對未來耕作者缺口的擔憂，實際上將因為非農就業與耕作就業交易成本的差異而逐步明晰。越來越多的人在拋荒耕地耕作的交易成本難以下降的背景下進入非農行業，賺取相等數額的收益，而非農就業的交易成本較低，最終使得更多面積的耕地被拋荒。

2.3.2拋荒是未來耕作勞動力來源問題的先兆劉易斯拐點一旦出現，短缺的不僅僅是耕作勞動力，還有較大規模的非農勞動力，這樣在較低的交易成本的拉動下，非農就業將會吸引更大比例的農業勞動力。城鎮化的加快更加加速了耕作勞動力短缺的嚴峻局面，最終會形成大面積的拋荒現象。

目前的拋荒現象可以說是未來耕作者短缺的序曲，如果不未雨綢繆并找到現有勞動力農業就業與非農就業的吸引力差距，拋荒現象將會持續擴大，1.2億hm2耕地由誰來耕種就將成為現實問題。雖然現在提出1.2億hm2耕地誰來耕作的問題尚嫌過早，但是這一問題將隨著農村勞動力年齡結構的變化逐步顯示出重要性，并以拋荒逐步擴大的方式挑戰糧食安全保障。

未來糧食安全保障問題的解決癥結，將不再是耕地面積為主的單維度困境，而是耕地面積與耕作者雙管齊下步步緊逼的連環困境。由于解決的難度更大，因此解決的制度改進就更迫切，需要解決的思路就更清晰，制度安排就更宏闊，解決手段就更現代化，就業市場交易成本就更低，耕作權交易就很容易。

擔心1.2億hm2耕地由誰來耕作固然不無過早之嫌，但是因此就認定未來必然會有難以在城市獲取就業機會的人會留在農村耕作耕地，因而不存在未來耕地拋荒演變為危機之虞，也并不可取。

3市場機制運作引入耕地資源與勞動力資源的優化配置

拋荒耕地資源與勞動力資源配置的制度改進應注意以下幾點。

一、首先要重視拋荒耕地的資源利用。在借鑒勞動力流動向制度化演變的過程中，如果在流動勞動力資源開發的交易成本降低過程中看不到拋荒耕地資源潛在的制約因素主要來自制度設計的亟待改進，而一味忽視甚至等待拋荒治理自動出現轉機，將貽誤時機；糧食壓力和建設用地緊缺并存將會引發耕地利用效率低下導致的土地資源利用不均衡。

目前被拋荒的耕地面積已有不少，并逐步增多。正如勞動力在數十年前開始流動的時候，其合法性和未來的巨大潛力與宏闊趨勢很難引起當初人們的注意。雖然就其合法性來看，拋荒耕地不是人們在實踐層面愿意探討的課題，但是如果不正視拋荒的潛在危害，勢必影響這一嚴峻問題的解決。

二、拋荒耕地資源利用的治理從單純的土地資源開發向其他視角延伸。在實踐中應該將拋荒耕地資源利用的治理從單純的土地資源開發向其他視角延伸。考慮到農村土地資源的價值與勞動力資源的價值相比，農村耕地的糧食安全保障價值不能轉化為更多的土地個人收益，因此勞動力價值與土地資源的開發價值相比，可能更不容忽視的是勞動力資源的價值開發。

三、勞動力在農業與非農行業獲取相等收入的成本不同是解決問題的關鍵。就其表現形式看，拋荒問題屬于土地資源利用問題；但是就其本質來看，拋荒問題是勞動力資源在耕地與非農就業領域的配置問題。解決拋荒問題需要從土地資源利用入手，或者從勞動力在耕地耕作與非農就業中的收益比較來分析，但是農村耕地作為收益比較低的土地資源，其利用開發還是要從土地資源以外的更深層次入手，如果從勞動力收益方面進行比較，還要細作分析。從收入角度來看，只要耕地資源的開發與勞動力資源開發的市場配置足夠發達，過度剩余勞動力能夠收集足夠的拋荒耕地來耕作，也可以獲取相當于他們在非農領域就業相等數額的收入，這在規模耕作中并不少見。關鍵問題是：需要分析在等量收入情況下，為何勞動力偏重于選擇外出務工而不是規模耕作拋荒耕地，這就要分析2種人力資源配置的制度成本問題。

對拋荒耕地資源開發中勞動力配置的交易成本進行深入分析，可能更容易找到問題的癥結。

只要勞動力在拋荒耕地上的配置成本仍然高于流動就業的交易成本，不僅現在的拋荒耕地難以得到過度剩余勞動力的回流耕作，甚至會更加嚴重，導致更多非剩余勞動力離開耕地而加入過度剩余勞動力行列，從而加速土地利用效率下降。

對勞動力在不同配制環節的交易成本進行比較發現，一旦將拋荒耕地對勞動力配置的交易成本下降到流動勞動力非農就業的成本以下，就可望吸納部分過度剩余勞動力回歸耕地，因為在耕作所獲收益與外出非農就業所獲收益同等的條件下，相同的交易成本會使這2種就業形式所獲的純收益相等，最終吸引部分過度剩余勞動力回歸。

四、組建低交易成本的拋荒耕地勞動力資源配置市場是解決問題的思路。將所有制約勞動力在拋荒耕地上配置的因素找出來，比照流動勞動力非農就業市場的制度建構，尋求最具競爭力的勞動力在拋荒耕地配置的方式，使得拋荒耕地市場就業具有與非農就業同等的競爭力，將開啟勞動力資源配置的新階段。

4拋荒耕地資源與勞動力的最佳配置可采用試點交易方式

4.1拋荒耕地交易試點探索

4.1.1自有耕地試點目前拋荒的耕地面積較大，需要在降低耕地耕作權交易成本上下功夫。除此之外，要實現拋荒耕地的資源配置優化，可以試點將拋荒耕地集中到愿意耕作的勞動力手中，可以采用交易手段，讓拋荒耕地通過交易而成為自有耕地，自有耕地則必須通過競拍才會獲取。

自有耕地會提高擁有耕地的成本。一直以來，耕地擁有成本過低是拋荒的主要癥結之一。如果拋荒者擁有耕地沒有投入任何成本，因此閑置耕地也就沒有什么損失。通過改變拋荒耕地治理方式，提升拋荒耕地的擁有成本，主要應采用競拍交易的方式，讓價高者獲得拋荒耕地所有權。通過提高擁有拋荒耕地的成本，讓拋荒耕地不再閑置。當然也要注意降低競拍的交易成本，使交易試點在最低的制度成本下運作。

4.1.2自有耕地的有限產權產權明晰也會提高拋荒耕地的利用效率。自有耕地的產權要比拋荒耕地的原有產權明晰。具體明晰程度要由競拍價格決定。要給予政策范圍內更明晰的產權，就要在適度高水準的價位范圍內競拍，反之亦然。重要的是必須根據政策來制定產權的明晰程度。

4.2拋荒耕地交易試點的制度建設

4.2.1試點應選擇在拋荒耕地的嚴重區域進行要在拋荒嚴重的省區率先開展制度試點。例如在一些發達區域，拋荒所占比例很高，這些省區拋荒的耕地完全無人經營，類似無主地，特別是在建設用地指標緊張的形勢下，這類耕地長期閑置，造成很大浪費。與其讓這類耕地長期閑置，不如在耕地交易方面做出試點。根據政策規定，競拍價高者獲取擁有一定產權的自有耕地，如果耕地得到了一定利用，糧食安全便可得到保障，土地資源的均衡利用便可得以實現。

4.2.2拋荒耕地逐塊登記競拍根據實際調查結果，應該將拋荒耕地面積統計在冊，再按照拋荒耕地面積逐一競拍。獲取者取得符合政策的自有產權證書，國家應承認拋荒耕地競拍者的產權并用法律予以保障。

相信在降低耕作權交易成本的同時，試點拋荒耕地競拍會為拋荒耕地的治理提供一些幫助。

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