農業科技財政專項資金績效評價的指標體系研究

王瑩 沈建新

摘要：以應用研究型農業科技專項為研究對象，基于專項資金“投入—運作—產出—影響”的全過程和財政支出經濟性、效率性、效益性的目標原則，分析主要績效表現，確定管理效率、科研產出、經濟效益和社會效益4個評價方面，針對性地選擇多樣化、定量化的評價指標，準確反映績效評價內容，體現農業科技成果產出特點，最后采用層次分析法確定指標權重，構建科學合理的農業科技專項資金的績效評價體系，以期為優化資金配置、揭示項目管理問題提供理論工具。

關鍵詞：農業科技；專項資金；績效評價；指標體系

中圖分類號： F812.453文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2014）02-0420-03

收稿日期：2014-01-08

基金項目：江蘇省財政廳2012年度農業經濟與科技發展項目（編號：JK1201）。

作者簡介：王瑩（1987—），女，江蘇揚州人，碩士研究生，研究方向為財務管理。

通信作者：沈建新，研究員。E-mail：sjxjaas@126.com。農業科技財政專項資金作為財政的公益性支出，是政府支持農業科技創新的重要形式。2011年我國農業研發經費內部支出中，從政府口徑支出的資金數額為773.79億元，在該類經費支出中約占88%。資金規模不斷擴大的趨勢下，農業科技專項資金的績效管理成為財政改革和科研經費管理中越來越受關注的問題。科研項目以財政資金為主要來源，但資金歸口部門不同，績效管理方法各異：財政部在公共財政體制框架內先后出臺了一系列文件，2003年制定了《中央級教科文部門項目績效考評規范》，對如何進行科技項目考評作出了明確規定，2013年發布《預算績效評價共性指標體系框架》，設計了項目、部門和財政的績效評價共性指標框架；科技部也相繼出臺了一系列文件，如《科學技術評價辦法（試行）》、《科技評估管理暫行辦法》及《科技成果評價試點工作方案》等。雖然，相關部門日益重視科技專項的績效評價工作，但實際操作中缺少權威、統一的指標體系，財政部只有宏觀層面的指標框架，科技部至今沒有制度化的評價體系，更加缺少針對農業科研項目的績效評價研究。本研究根據農業科技項目的特點，分析主要的績效表現方面，構建科學、合理的農業科技財政專項的績效評價體系，以期為科研經費管理和項目管理提供理論參考。

1績效評價的基本思想

依據科技專項資金投入、運作、產出和影響的全過程以及財政支出的經濟性、效率性和效益性原則，分析績效評價的主要內容，構建指標體系，具體思路如圖1所示。項目是科技專項資金的載體，考評專項資金的績效應該圍繞項目進行。項目的運行過程可以概括為投入、運作、產出和影響四個環節。投入包括資金、原有的科研條件、科研人員等，考評科技專項資金的績效應以經費投入所帶來的產出和影響作為主要的評價對象：產出指科技活動的成果，影響則是成果的擴散、轉化在社會經濟領域產生的影響和推動作用。從投入到產出的運作過程，是產出、影響的形成誘因，表現為管理形態[1]，實用而重要，亦應為績效評價系統不可或缺的內容。績效評價作為項目監督管理的手段和資源配置的依據，通過逆支出的反饋回路，在對已實現的產出和影響進行判斷的基礎上，揭示項目運行中的問題，將評判結果用于未來資金投入的決策，這也是績效評價的職能和目的。

資金貫穿項目，科技專項的績效評價要同時反映資金在運作、產出和影響等方面的經濟性、效率性、效益性（簡稱“3E”原則）。效益性指科技專項產出的科研成果，有益于經濟、社會的發展，最大程度上實現經濟和社會的發展需求，表現為經濟效益和社會效益；效率性原則關注的是科技專項運行中的生產效率，產出與投入相比是否有效率[2]，如何在既定支出下實現更高的產值和更好的服務；經濟性原則要求在科技專項的既定目標下，資金支出應盡可能達到事半功倍的效果，最大限度地減少支出，優化支出的結構。資金投入一定的情況下，科技專項資金的效率越高，產出的成果越多，影響力越大，獲得的經濟和社會效益越高。科研產出一定的情況下，資金的使用效率越高，支出越具有經濟性。

2績效評價的主要方面

根據農業科技財政專項資金績效多目標、復雜性的特點，本研究將構建層次型評價體系，全面、有條理地反映績效水平，將指標體系分為目標層、準則層、指標層。目標層是績效評價的目的，即農業科技財政專項資金績效；準則層是圍繞目標層對績效主要方面的描述，由績效評價的基本思想可知，評價系統要素包括管理、產出和影響；指標層是反映準則層要素特性的具體指標。

2.1管理效率

管理績效是項目績效的一部分[3]，評價對象是運作過程中的管理形態。在設置管理績效指標時，一些研究混淆了管理績效的表現形式和影響績效表現的管理因素，將制度的健全性、會計核算的準確性等財務管理因素列為管理績效，實際是顛倒了因果關系。管理績效衡量的是項目實施和交付的短期內的表現，關注的是按時交付，滿足質量、成本等要求[4]，這是結果；而影響績效表現的管理因素眾多，如項目目標是否明確、計劃是否完備、制度是否完善、操作是否規范等，這些是導致結果的誘因，不是直接的績效表現形式。從結果出發，管理績效的表現形式是項目能否按時按質完成以及執行中的經費使用效率，因此將農業科技財政專項的管理績效定義為管理效率，從項目完成情況和資金效率2個方面考察。

2.2科研產出

科研項目的主要內容是科學研究活動，科研成果是項目產出的重要組成部分；但不同類型項目的研究重點不同，科研產出的成果也有所差異，只有明確科研項目分類，才能建立有效的、針對性的指標體系。根據聯合國教科文組織對科研項目的分類，科技活動包括基礎研究、應用研究、試驗開發3類，其中應用研究以為物質生產、經濟社會發展提供直接科學技術支撐為主，能通過成果轉化對經濟和社會產生間接影響，成果的主要形式有論文、專著、專利技術、動植物新品種等[5]，產出具有多樣性，涉及不同方面。本研究以應用研究型農業科技專項為對象，其他類型項目則可在此基礎上進行修改。

2.3經濟效益

以財政資金為主要來源的科技專項不是為了追求直接的經濟效益，專項的主要任務是科學研究活動，但這并不是最終目的。如果將專項產出停留在論文、專利等文字層面的成果上，思想結晶只能被束之高閣，便喪失了科學技術推動生產力發展的真正意義，因此，經濟效益是評價科技專項必不可少的方面。評價經濟效益要分為微觀和宏觀2個層面。對于專項承擔主體來說，利用科研成果轉化獲得的收入是直接效益，計算投入產出比能準確得出投入資金產生的實際貨幣價值。宏觀層面的經濟效益指的是社會經濟效益，衡量成果轉化為現實生產力的貨幣價值和社會公眾所能獲得的利益。

2.4社會效益

社會效益評價是站在公眾角度評價專項的社會效果。作為農業科技專項中的公眾主體，農業勞動者從專項實施或成果中受益，改善了生活質量、獲得了就業機會，這些往往難以衡量，但是可以通過農民對于知識和技術的可獲得性來體現。科技專項成果的影響面越廣，農民越容易獲得品種和技術，提高生產效率，從中受益的可能性就越大。因此，從新品種、新技術推廣的角度來體現社會效益。

3績效評價指標體系

基于以上考慮，在對農業科技專項資金項目合同書、驗收申請書進行廣泛調研的基礎上，同時參照相關部門發布的項目、財政支出績效評價體系，構建多目標、多層次的績效評價指標體系。以農業科技財政專項資金績效為目標層，設立二級指標，確定管理效率、科研產出、社會效益和經濟效益4個準則層，選取16個定量指標組成指標層（表1）。

管理效率（A1）選取了3個指標，主要反映項目運作中可用的資金數和項目完成時的執行情況。經費是科研活動運行的保障，一方面，由于科研經費的投入通常按一定比例在項目開始時、中期檢查或是驗收時分批劃撥，因此，資金能否按時按量到達是項目運行中重要的管理績效。另一方面，項目運行中實際耗費的資金量是對投入的準確衡量。在此用到位率和實際支出率2個指標考察資金使用。支出確定時，采用技術經濟指標完成率反映項目是否按時結題驗收，表現項目完成的經濟性。科研產出（A2）是科技活動結束后的直接成果，體現了農業科技的創新能力。依據應用研究型項目的產出，統計成果、專利、審定品種等產出內容的數量，綜合評判論文和獲獎產出的數量和質量，反映科技成果轉化為經濟效益的潛在能力。另外，人才培養雖然不是科技活動的直接目的，但卻是項目運行中的潛在效益，積累了團隊和個人的科技實力，這里用研究生的培養率指標來表達。經濟效益（A3）選擇了科研投資收入率來描述微觀經濟體即項目承擔單位所能獲得的直接經濟回報，將新增產值和新增農民收入分別與投入相比，表達農業科技發展成果的外溢性對宏觀經濟的有益影響。社會效益（A4）主要針對的是項目成果的推廣面和影響程度。通過科技服務、咨詢等形式，傳播農業知識和技術，讓農戶得到技術、品種，才能實現技術的推廣和應用，在此選擇了科技服務次數、農民培訓率和成果推廣率3個指標。

在具體指標的選擇與確定上，考慮到科技產出的多樣性，指標應有所針對。有反映即期效益的科研投資收入率、新增產值與總投入比等經濟效益指標，也有反映潛在效益的人才培養率指標；有統計專利、品種審定等數量的絕對值指標，也有相對值指標，如采用成果產出率直觀反映每萬元支出所能帶來的成果產出。同時，兼具數量和質量評價的綜合評判指標，如論文h指數和獲獎成果率的計算。指標的統計口徑及計算公式如下：

（1）專項資金到位率=實際到位資金預算安排資金總額。

（2）資金實際支出率=實際支出資金實到到位資金。

（3）技術經濟指標完成率=實際完成的技術、經濟指標數量項目合同中的預期考核指標數量。

（4）成果產出率。項目期內科技成果數與相應的科研經費支出額之比，成果形式包括新產品，自主選育或引進推廣的農業品種，產生的新裝置、新工藝、新技術。公式為：

成果產出率=成果數量項目經費。

（5）論文h指數。目前，評價論文主要采用期刊的影響因子，以期刊的整體影響力來間接體現論文的質量，缺乏對論文影響力的直接衡量。2005年，美國物理學家Jorge E Hirsch提出h指數，以簡單的計算同時衡量個人論文成果的數量和質量（影響力）[6]。將科技專項類比于個人，用h指數評價專項產生的基金論文，相比于以往的研究更能綜合體現科技專項在論文上產生的績效。論文h指數的定義為：獲得某科學基金資助的總計N篇論文中，有h篇論文的被引次數至少為h次，而其余N-h篇論文的被引次數均小于或等于h[7]。

（6）專利。反映擁有自主知識產權的科技成果，包括發明專利、實用新型專利和外觀設計專利。另外，動植物新品種權、新藥證書同發明專利性質相同，屬于知識產權的范疇，也計入專利授予數量。

（7）獲獎成果產出率。科技獎勵是對項目創新水平、科技含量的有形衡量，獲獎級別越高說明該項目的創新點、成就越高。但相同的資金投入、不同級別獎項的含金量不同，資金產出效率自然不同。為了體現相同科研經費下的獎勵質量，將各級別獎項基于國家級科技獎勵平臺進行修正，使各項目之間具有可比性。將獲獎成果產出率定義為：

獲獎成果產出率=國家級獎勵數量+0.473 9部級獎勵數量+0.021 1省級獎勵數量項目經費[8]。

（8）人才培養率=參與項目的研究生數量項目參與人數。

（9）科研投資收入率，指科研技術轉讓合同、技術服務在統計年內平均每年所獲得的收益（科研成果轉化收入）與相應的科研投資經費總額之比，公式為：

科研投資收入率=科研成果轉化收入項目經費。

（10）科技服務次數。項目單位對項目服務對象組織的科技下鄉、培訓、指導、函授、講座、展覽、科技普及等工作次數。

（11）農民培訓率=接受培訓的農民數量項目經費。

（12）成果推廣率。對于種植類項目，定義為種子種苗新品種新技術在核心區、示范區的示范推廣面積與總投入比；對于畜牧類項目，定義為畜禽種苗在核心區、示范區的繁殖數量與總投入比。公式為：

成果推廣率=種子種苗推廣面積或畜禽種苗繁殖數量項目經費。

4指標權重的確定

權重設置是績效評級指標體系中的關鍵步驟，影響評價結果的有效性和準確性。指標權重的確定方法有專家評估法、層次分析法、主成分分析法等。根據農業科技財政專項資金績效的多樣性和多層次性特點，本研究選擇層次分析法確定權重，通過對測評指標重要性的兩兩比較，將主觀評價以相對客觀的形式進行量化處理，提高評價的準確性。具體實施過程中，采用專家咨詢法，邀請對農業科研領域較為熟悉的財務管理專家和項目經驗豐富的科研專家填寫權重調查問卷。26份有效問卷中，通過一致性檢驗的問卷共10份，經過Yaahp 6.0層次分析軟件的計算，結果如表1所示。

5創新意義

與以往研究相比，本研究構建的績效評價指標體系具有如下創新意義：（1）評價對象上，針對農業科技專項，體現農業科技產出特性。（2）評價思路上，綜合項目全過程和“3E”原則。從項目投入、運作、產出和影響的過程，深入挖掘和描述農業科技財政專項的績效表現，同時考評支出的經濟性、效率性、效益性。（3）評價指標上，指標選擇體現針對性。一方面，基于評價基本思想，指標能夠準確反映績效評價的主要內容。如管理效率指標考慮真正能反映管理績效的因素，剔除影響績效表現的管理因素。另一方面，指標設置具有多樣化和定量化特點。以絕對值、相對值和綜合評判指標對科研活動產出進行量化評判，直觀、具體地反映財政專項支出的績效水平。科學合理的績效評價指標體系，是推進農業科技財政專項資金績效管理工作的重要環節，有助于提高科學研究效率和項目管理水平。

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