基于審計視角談八項規(guī)定的落實

陳玲+徐艷

[摘 要]“三公經費”支出問題的管理與治理是社會普遍關注的熱點。中央要求進一步落實“八項規(guī)定”的同時強調審計署重點嚴格審查“三公經費”的支出，可見“三公經費”治理問題的解決已迫在眉睫。筆者分析了“三公經費”現行存在的問題，結合審計需注意的幾個方法，就完善“三公經費”的治理提出了幾點建議與對策。

[關鍵詞]三公經費；問題；建議與對策

中共中央政治局于2013年6月25日召開了專門會議，習總書記在此會議上發(fā)表了重要講話，會議精神要求進一步落實中央八項規(guī)定，密切聯系群眾，強調要著力控制“三公”經費支出，審計署為此也出臺了一系列的實施意見，為進一步加大中央“八項規(guī)定”落實情況的審計力度，以促進工作作風的改進，工作機制的創(chuàng)新，要求每年審計部門對各地區(qū)“三公經費”的安排使用情況進行嚴格審查。從近年來審計和審計調查、專項檢查的情況反映來看，“三公經費”有一些成功管理經驗，但在“三公經費”的界定、支出和管理中也存在一些問題，我們的工作仍然需要進一步加強完善。

一、“三公經費”存在的問題

1.“三公經費”的概念界定模糊。

“三公經費”的概念層出不窮，“三公經費”主要是指用于因公出國、公務用車的購置及運行、公務接待等方面的費用，且主要以財政撥款安排給所屬單位。換言之，因公出國費指公務人員出國的支出，主要反映在住宿費、差旅費、雜費等方面；公務車的購置及運行費指公務車的購買及使用支出，主要反映在公車的購置費、維修費、燃料費等方面；公務接待費指各類公務接待支出，主要反映在各單位自行規(guī)定的公務招待方面。目前理論界對“三公經費”還沒有具體細分，因而容易造成“三公經費”公開內容的不統一，各部門都根據自己所理解的內容進行公開，或者在公開內容上有所選擇，起不到強有力的監(jiān)督制約作用；也導致公眾對“三公經費”的理解走上誤區(qū)，認為“三公經費”就是政府部門公費旅游、公車私用、公款吃喝花的錢，損害政府在公眾心目中的形象。因而審計工作人員在進行審計工作時，按各部門的實際支出列支，真正做到“掀起你的蓋頭來”。

2.“三公經費”的費用標準模糊。

根據政府單位會計預算科目分類主要概括為兩大類：一類是“基本支出”，另一類是“項目支出”，沒有“三公經費”這一科目。換言之，基本支出的資金是源于各級財政的直接撥款；項目支出是用于各單位按照分工職能不同的日常政務和專項行政活動。根據近年來審計工作情況來看，“三公經費”主要列支在支出分類的“行政運行”、“一般行政管理事務”等科目上，可見歸類上較亂，也缺乏直觀反映具體花費的明細。各行政事業(yè)單位（部門）為了隱匿“三公經費”數字過大，部門核算人員有意采用錯記、其他票據報銷或將費用混入會議費等其他會計科目中，可謂是采用各類奇招方式隱瞞實際的“三公經費”支出。伴隨著規(guī)范差旅費、會議費管理等一系列節(jié)約舉措的出臺，我國將厲行勤儉進一步嚴控“三公經費”等一般性支出。

3.轉移給下屬單位列支。

我們現有的行政機構絕大部分都有下屬單位（企業(yè)），而現有的行政機構本應在自己單位賬面列支經費，但卻直接將其轉移到下屬單位（企業(yè)）列支，其重要目的就是為了逃避審計監(jiān)督。如：CCTV-1臺《焦點訪談》欄目曾經就某省工業(yè)局組織多起公款出國旅游，讓其下屬企業(yè)為其報銷費用29.6萬元這一事件曝光過。

4.制度約束乏力，領導重視度缺乏。

中國是個有著幾千年封建文化傳統的國家，受到歷史文化的影響，行政事業(yè)單位的財政預算包括預算內及預算外的資金，部分單位黨政機關預、決算公開制度未建立，很難掌握具體數目，缺乏對“三公經費”的預算約束機制，而且也缺乏明確的問責機制。

二、“三公經費”審計運用方法

1.審計范圍應由被審計單位延伸至下屬單位。

由于中央禁令，使得部分行政事業(yè)單位的支出有了較大的限制。一般情況下，本單位無法開支的事項就轉移到下屬機構或企、事業(yè)單位列支。因而審計工作人員在審計前，應從總體上把握被審計單位是干什么的、充分調查被審計單位內部機構的設置及其附屬的二級機構（單位）部門職能、人員的安排，充分搜集被審計單位財務、預算管理有關資料，便于分析確定被審計單位在實質上或名義上控制的下屬單位。

2.審計注意賬內延伸至賬外。

隨著中央禁令的出臺，存在一部分行政單位將資金轉移至賬外列支“三公經費”的現象。審計人員可根據歷年的審計結果，如：查閱被審計單位的歷史檔案資料，搜集整理有用的信息，進而確定下一步審計思路，并注意分析判斷和核實，重點關注對設置賬外賬的單位及有無賬套亂支“三公經費”行為。尤其要注意審計時不能就賬審賬，而應順著資金流將審計由賬內延伸至賬外，緊密跟蹤賬外賬的活動軌跡。對于異常開支、大額等情況，應進一步跟蹤資金流向，對專項資金應重點審查管理費的開支情況，而且在必要情況下可以做好外部調查工作。

3.審計內容由合法性延伸至效益性。

我們可以從體制、機制、制度等層面找出對加強管理確實有效的建議，一方面既能促進黨風的進一步好轉，另一方面又能從根本上推進“三公經費”管理的規(guī)范化和制度化。如“三公經費”審計我們可以使用績效審計：審查“三公經費”對履行政府職能是否有利，對本單位業(yè)務活動是否所必需，對應有的管理效益、經濟效益和社會效益是否有產生。

三、加強“三公經費”治理的建議與對策

根據2014年政府工作報告，去年中央“三公經費”減少了35%，31個省份減少了26%。國務院總理李克強明確提出2015年之前，力爭實現全國市縣級政府“三公經費”全部公開。“三公經費”今后的審計工作將是擺在審計工作人員面前需要思考的一個重要課題。作為國家“經濟衛(wèi)士”的審計署今后也將會陸續(xù)出臺一系列實施細則。從近幾年的審計情況來看，要貫徹落實好“八項規(guī)定”筆者認為必須做到以下幾點：

1.增設預算科目。

一是增設“三公經費”政府分類預算科目。現有的行政事業(yè)單位會計里政府支出分類科目分成支出經濟分類科目與支出功能分類科目，這兩者中都沒有直接反映“三公經費”的具體明細科目，“三公經費”支出缺乏預算具體明細科目，支出的隨意性大。

2.強化內部控制建設，設立統一標準。

“三公經費”納入財政預算，而財政預算是我國的專門法律，需無條件執(zhí)行。審計監(jiān)督“三公經費”的開支重在日常管理，我們必須有效遏制“三公經費”支出中存在的隱匿、異常等問題。雖然現行我國提出“三公經費”只減不增，但目前“三公經費”支出的無據可依，隨意性大、濫用無度的現狀仍然存在。因而通過對“三公經費”的審計監(jiān)督，推動政府各部門強化內部控制建設，應在財政部門統一標準的基礎上，規(guī)范“三公經費”使用行為，加強資金運行監(jiān)管，提出有針對性的整改措施。如：一是制定出臺行政機關公務配車制度，完善“三公經費”審批制度；二是完善公務接待制度，實行公務呈批制度；三是公務消費實行公務卡一事一結算制度，有效避免使用假發(fā)票報銷的情況；四是在公費出國方面，嚴格制定出國（境）制度。

3.強化約束力，加大問責力度。

“三公經費”隨著不斷細化納入財政預算，且基本向社會公開，其約束力已經受到社會的普遍關注。在社會輿論監(jiān)督的同時，一方面“三公經費”審計監(jiān)督的目的應放在強化制度約束力上，通過提出有深度且多角度的審計建議與意見，推動領導干部或部門主動接受制度和政策約束，從而自覺加強對“三公經費”的控制、規(guī)范管理與使用，進而從根本上提高經費的使用效益。另一方面要建立行政部門問責和獎懲制度，對各行政單位“三公經費”嚴重違反規(guī)定的“三公”消費行為進行嚴格的責任追究制，對預算執(zhí)行情況好的進行公開表彰獎勵，有效提升“三公經費”的運行效力。

······參考文獻···························

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（作者單位：江西外語外貿職業(yè)學院）