清理完善食品安全標準體系研究

王竹天 樊永祥

1 國家食品安全風險評估中心；2 食品安全國家標準審評委員會秘書處，北京 100021

標準化是國民經濟和社會發展的重要基礎性技術工作，其對于推動技術進步、規范市場秩序、提高產業和產品競爭力、促進國際貿易發揮著重要的作用。按照《中華人民共和國標準化法》的要求，我國經過近50多年的發展，已經建立了涵蓋食品衛生、食品質量、食品工藝等多方面的食品標準體系。其內容既包括各類強制性和推薦性國家標準，也包括各類行業標準、地方標準和企業標準，共同構成較為完整的食品標準體系。

2009年6月頒布的《中華人民共和國食品安全法》第十九條規定，食品安全標準是強制執行的標準。除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準。按照這一要求，需要對我國現行各類食品標準進行清理，進一步將各類標準中強制執行的標準予以整合，統一公布為食品安全國家標準。

做好這項工作，需要對我國現行有效的所有食品相關標準進行梳理和分析，在此基礎上對其中強制執行的內容進行深入比較，為進一步開展標準整合工作奠定基礎。

1 我國食品標準的現狀

1.1 我國食品標準的分布

為了便于進一步明確清理范圍，審評委員會秘書處對收集到的4934項食品標準按照管理屬性作了分類。按照國家標準化管理委員會對國家標準和行業標準的管理方式，由各部門發布的行業標準約3400項，其余為國家標準化管理委員會發布的國家標準。

行業標準中，包括農業部門發布的農業標準（代號NY）和水產標準（代號SC）、林業部門發布的林業標準（代號LY）、進出口管理和認證認可管理部門發布的認證及進出口用食品相關標準（代號SN）、糧食部門發布的糧食標準（代號LS）、輕工部門發布的食品行業標準（代號QB）、國內貿易管理部門發布的食品行業標準（代號SB）、化工部門發布的食品添加劑行業標準（代號HG）、供銷合作社發布的食品行業標準（代號GH）、中國包裝工業總公司發布的食品包裝行業標準（代號BZ）等等。4934項標準的類別分布見表1。

1.2 標準交叉矛盾現狀

通過對標準目錄的初步分析，在現行食品標準中，對于同一管理對象，有多項相關的同質性很高的標準進行管理。由于難以嚴格將多個標準是否管理同一事項進行比對，僅根據標準名稱對標準交叉情況作初步描述并舉例說明。

針對豬肉這一管理對象，原衛生部、農業部、工信部和商務部等相關部門發布的相關標準多達18項。針對啤酒，相關部門發布的相關標準有16項。針對白酒相關標準有25項，涉及輕工標準、地理標志產品標準和綠色食品標準等。餅干相關標準有6項。堅果相關標準17項。在理化檢驗方法中交叉重復矛盾的現象也比較嚴重，如氯霉素的檢測方法有25種，青霉素的檢測方法有17種，土霉素的檢測方法9種，四環素的檢測方法21種。測定水分含量的檢測方法有27種之多，酸值檢測方法有4項，灰分檢測方法25項。在生產經營規范中，針對蛋制品的規范有4項，針對畜禽相關的規范有10項，肉制品相關規范6項。

基于上述問題，對食品標準開展清理刻不容緩。

2 食品標準清理的原則和方法

2.1 清理的原則

原衛生部經組織專家討論，確定了開展食品標準清理工作的三個原則：

（1）突出清理工作重點。清理工作重點是對現行食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準和行業標準強制執行內容進行對比分析，找出存在的矛盾、交叉、重復等問題，明確現行食品標準中屬于食品安全的指標，分析提出處理意見，為整合食品標準奠定基礎。

（2）注重標準體系建設。清理工作要體現食品安全標準工作原則，注重食品標準的通用性，注重食品安全基礎標準與食品產品安全標準相銜接，注重食品安全基礎標準和食品產品安全標準與檢驗方法標準相配套。按照食品標準清理工作流程開展清理工作。

（3）堅持科學性和實用性原則。清理工作要堅持科學性原則，借鑒國際組織和國外管理經驗，并要考慮我國國情和食品產業發展實際，兼顧行業現實和監管需要，科學合理設置食品安全標準框架體系，確定標準目錄和具體指標。

表1 待清理標準的類別分布

2.2 清理的方法

基于上述原則，食品安全國家標準審評委員會秘書處對待清理標準目錄進行了進一步梳理，并提出建議的清理范圍如下。

（1）認證認可類標準，按照其食品安全要求不應低于食品安全國家標準的原則，交由各部門自行清理。包括綠色食品、無公害食品、有機產品、地理標志產品、食品安全管理體系認證等各部門基于認證認可目的歸口管理的各類推薦性標準，共約500余項，占待清理標準總數量的十分之一。

（2）農業部歸口管理的農獸藥殘留標準及其檢驗方法，交由農業部按照清理原則負責清理。上述標準約1000余項，占待清理標準總數的五分之一。

（3）其余標準由原衛生部組織清理，并邀請各歸口管理部門共同參與。包括進出口、農業、林業、水產、糧食、輕工、貿易、化工、包裝、供銷等各部門歸口管理的各類行業標準、質檢總局和國標委發布的各類國家標準。上述標準共約3500余項，其中強制性標準約850余項，其余均為推薦性標準。將上述標準按照專業領域分為8類，包括食品產品、理化檢驗方法、微生物檢驗方法、毒理學評價程序、食品添加劑、食品相關產品、生產經營規范、特殊膳食類食品。

按照工作方案的部署，原衛生部成立了由陳嘯宏同志任組長的食品標準清理工作領導小組，組建了由148名專家參加的8個專家技術組，由國家食品安全風險評估中心（食品安全國家標準審評委員會秘書處）負責日常組織管理，按照工作方案擬定的工作原則和時間進度安排開展清理工作。為統一清理工作的工作原則和方法，食品安全國家標準審評委員會秘書處建立了食品標準清理在線工作平臺，設計了統一的標準評價表，由清理工作專家逐項對待清理標準進行評價，做出清理結論。

3 食品標準清理結果

3.1 清理結果的表述方式

標準清理專家組和食品安全國家標準審評委員會秘書處共同對標準清理結果的表述方式進行了統一。標準的清理結論包括如下五種情況：

（1）建議繼續有效。標準的各項技術內容仍然適用，符合食品安全國家標準應該包括的內容，暫不需要開展進一步的修訂或整合工作。

（2）建議修訂完善后成為食品安全國家標準。標準的內容未發現與其他食品標準有交叉、矛盾的情況，標準的技術內容是食品安全國家標準應該包括的內容，但食品安全國家標準的要求尚有差距，技術指標需要進一步修訂和完善。

（3）建議整合為食品安全國家標準。多項標準的技術內容存在交叉、矛盾等情況，標準的技術內容是食品安全國家標準應該包括的內容，需要通過進一步的整合工作完善為單一的食品安全國家標準。

（4）建議廢止。標準的技術內容已不適應食品行業的需要，或已經存在其他現行有效的標準可以涵蓋該標準規定的內容，標準廢止后不會對行業食品安全和食品質量管理產生影響。

（5）建議不納入食品安全國家標準體系。標準規定的內容與食品安全國家標準應該包括的范圍不符，可以不納入食品安全國家標準體系，而由標準歸口部門自行管理。

3.2 清理結果

《食品標準清理工作實施方案》中列入清理范圍的標準為4934項，除轉交農業部清理的農藥殘留和獸藥殘留標準、建議由主管部門自行清理的認證認可類標準外，共清理了各類食品標準3310項。

3310項標準的清理結果見表2。

在清理工作開展的同時，專家技術組在上述清理結果的基礎上，根據食品安全標準應該涵蓋的范圍，提出了各類食品安全國家標準的目錄，共計1061項，見表3。

以食品產品為例，經過專家技術組認真研討，最終對860項食品產品標準給出了繼續有效、整合、修訂、廢止及不納入食品安全國家標準體系的清理建議。其中14項食品安全國家標準建議繼續有效，45項標準建議整合為食品安全國家標準，39項標準建議修訂為食品安全國家標準，建議廢止15項，建議不納入食品安全國家標準體系747項。其中87%的標準清理建議是不納入食品安全國家標準體系。

以飲料類產品為例，由于過去食品類別比較單一，標準的設置比較局限，例如，含乳飲料衛生標準（GB 11673-2003）、乳酸菌飲料衛生標準（GB 16321-2003）、植物蛋白飲料衛生標準（GB 16322-2003）等都僅局限于飲料的某一類產品。此次清理工作按照食品安全的特性，對可歸為一大類的食品標準，給出了歸類合并的建議。將GB 11673-2003《含乳飲料衛生標準》、GB 16321-2003《乳酸菌飲料衛生標準》、GB 16322-2003《植物蛋白飲料衛生標準》、GB 19296-2003《茶飲料衛生標準》、GB 19297-2003《果、蔬汁飲料衛生標準》、GB 19642-2005《可可粉固體飲料衛生標準》、GB 2759.2-2003《碳酸飲料衛生標準》及GB 7101-2003《固體飲料衛生標準》8項標準建議整合為食品安全國家標準《飲料》，以提高食品安全標準的適用性，擴大標準的覆蓋面，使整體標準體系層級更加清晰合理。

表2 各類別標準的清理結論一覽表

表3 建議形成的食品安全國家標準數

再如，針對罐頭食品標準的清理，建議GB 14939-2005《魚類罐頭衛生標準》、GB 13100-2005《肉類罐頭衛生標準》、GB 11671-2003《果、蔬罐頭衛生標準》及GB 7098-2003《食用菌罐頭衛生標準》四個標準整合為一個罐頭食品的食品安全國家標準。

4 下一步工作安排

4.1 在標準清理工作的基礎上，到2015年底，完成食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準以及行業標準中強制執行內容的整合工作，基本解決現行標準交叉、重復、矛盾的問題，形成標準框架、原則與國際食品法典標準基本一致，主要食品安全指標和控制要求符合國際通行做法和我國國情的食品安全國家標準體系。

4.2 按照食品標準清理結果，按照“整體推進、先易后難、重點優先”的要求，以現行《食品中污染物限量》、《食品中致病菌限量》、《食品添加劑使用標準》、《食品營養強化劑使用標準》、《食品中農藥最大殘留限量》、《食品中獸藥最大殘留限量》、《預包裝食品標簽通則》等食品安全國家標準為基礎，按照食品安全標準框架體系和各類食品安全國家標準目錄開展食品安全國家標準整合工作。