法治中國之問卷報告

黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出重大部署，確定了推進國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標，提出了法治中國的重要任務，積極回應了社會各界對司法公正和法治國家建設的關注和期待。在新形勢下，對法治中國的建設有沒有信心？建設法治中國亟待解決的問題是什么？法治與改革的關系如何？維護憲法和法律權威的關鍵是什么？……為此，本刊對福建省的一些官員和百姓進行問卷調查，并對問卷結果做出分析和評述。

調 查

此次調查共發放調查問卷500份。其中，對官員發放260份，收回252份，收回率97.1%；對民眾發放240份，收回221份，收回率92.1%。調查主要結論如下：

對法治中國建設有信心

但也有擔心

通過調查發現，當被問及“您對法治中國建設有沒有信心”時，20.1%的官員和12.6%的民眾表示“很有信心”。與此同時，74.0%的官員和50.3%的民眾在表示有信心時也表達了擔心。但需要引起重視的是，有30.9%的民眾對法治中國建設表示“缺乏信心”，反映了法治中國建設形勢的嚴峻。總體而言，官員的信心程度略高于民眾。如下圖1所示：

法治建設當務之急：反腐敗？

權力監督？

在被問及“建設法治中國，當前亟待解決的問題是什么”時，官民與民眾的看法不一，43.6%的官員認為是“權力監督問題”，接下來依次為“社會公平問題”和“腐敗問題”，比例分別為37.3%和18.6%。而37.7%的民眾則認為是 “腐敗問題”，接下來才依次是“社會公平問題”和“權力監督問題”，分別占35.4%和21.7%。從表面上看，官民在最關注的問題上有分歧，但究其實質是一樣的，因為腐敗問題的根源正是對權力的監督不力。如左圖2所示：

法治與改革關系的處理

需要智慧

實行依法治國，是改革開放的必行之舉。在被問及“您認為法治與改革的關系應當怎樣”時，大部分官員和民眾都認為“改革就是摸著石頭過河，實踐比規范更重要”，該回答比例分別占到74.1%和50.3%。而認為應當“法治先行，法律對經濟和社會發揮引領和推動作用”的官民比例依次為25.9%和49.7%，從調查數據看，官民仍然總體傾向于改革先行，而法治對于改革的重大意義也是無可否認的，所以對法治與改革關系的處理還需要有更多的智慧。

如何維護憲法和法律權威

看法不一

當被問及“維護憲法和法律權威的關鍵是什么”時，35.3%的官員認為是“提高領導干部運用法治思維和法治方式處理問題的能力”，34.8%認為是“培育法治文化，社會要崇尚法治”，25%認為是“加強對憲法和法律實施的監督”。相反，大部分民眾則認為是“加強對憲法和法律實施的監督”，贊同比例為45.1%，只有28.6%認為是“提高領導干部運用法治思維和法治方式處理問題的能力”，21.1%認為是“培育法治文化，社會要崇尚法治”。可見，官員更注重自身的法治素養，更注重內在提升，而民眾更偏向強制性監督，注重外在剛性制約。

何為深化行政體制改革的

當務之急？

法治中國建設需要有一個高效運行的行政執法體制。當被問及“您認為深化行政執法體制改革的當務之急是什么”時，36.8%和36.3%的官員分別選擇了“完善行政執法體制，明確權責”和“完善行政執法程序，規范權力運行”。只有8.8%的官員認為是“加強對行政執法人員和執法活動的監督”。而在民眾中，認為是“加強對行政執法人員和執法活動的監督”的比例最高，為34.8%。22.8%認為是“完善行政執法體制，明確權責”。官員與民眾對此問題的看法出現較大分歧。普通民眾更傾向于外在的強有力監督，而官員則更注重內在體制的完善。如下圖所示：

司法權的行使需更加開放

透明

司法是社會公平正義的最后一道防線。當被問及“確保依法獨立公正行使司法權，最為迫切的是什么”時，絕大部分官員和民眾都認為是“司法機關去封閉化，擴大司法公開與監督”，兩者所占比例分別為58.3%和74.9%。可見，在司法權的行使上，開放與透明，已經成為公認的方向。

上述調查結果分析表明：改革開放進行到一定階段，建設法治中國勢在必行，但同時也面臨著復雜的局面，特別是在關鍵領域和重要環節，官民之間以及官員內部仍存在較多分歧。因此，建設法治中國，絕不能操之過急，既要加強制度設計，完善體制，也要注重宣傳，培育法治文化，在全社會形成建設法治中國的良好氛圍，逐步推進法治建設有序進行。

張朝麗（福建省婦女干部學校）

解讀1

實現國家現代化的新高度：立治有體施治有序

□薛侃（中共福建省委辦公廳）

推進國家治理體系和治理能力現代化，是黨的十八屆三中全會提出的全新理念，蘊含著極為重大而深遠的意義和影響。

當前，中國正處在經濟轉軌、社會轉型的巨大變革時代，中國共產黨自身也正努力實現從革命黨向執政黨的真正轉變，這種轉型是實現現代化的必然趨勢，也對國家治理體系和治理能力建設提出了新的更為迫切的要求。從當前經濟發展的階段特征來看，經過30多年的高速增長，我國已成為世界第二大經濟體，但發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，多年積累的矛盾和問題相互交織，如何平衡穩增長、調結構、促改革、惠民生等諸多難點問題，如何更好地處理政府與市場之間的關系，是對政府治理能力和水平的考驗，需要進一步創新宏觀調控思路和方式，既保持政策定力，又破解發展困局，才能順利跨越經濟增速換擋期和結構調整陣痛期，成功應對中等收入陷阱的挑戰，推動我國經濟轉型升級、行穩致遠。從社會治理的歷史經驗來看，自古以來，中國歷史可以說是一部治亂交替史，亂世多、治世少。政權更迭、戰亂頻生，使人民飽受其害。這種周期性的社會大動蕩多由缺乏穩定有序的國家治理機制而引發。當前，我國正處在社會矛盾凸顯期，社會各階層的利益訴求日益多元，協調難度不斷加大。缺乏一套有效的國家治理體系和治理能力，各種社會矛盾和問題將更難化解、積重難返。只有加快推進國家治理體系和能力的現代化，以此作為政權穩固的基礎，才能真正實現國家的長治久安，人民的幸福生活才能得到切實保障。從中國共產黨所處的歷史方位來看，我們黨歷經革命、建設、改革，已經從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并長期執政的黨；已經從受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，成為對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨。看一個政黨是不是“執政黨”，不僅僅看其是否掌握了國家政權，而應當以是否建立并有效運行現代化的國家治理體系作為衡量標準。如果說改革開放初期否定“以階級斗爭為綱”，選擇走上發展市場經濟之路，是中國共產黨從革命黨向執政黨轉變的先行步驟的話，那么推進國家治理體系和治理能力的現代化，將是完成執政黨自身轉型的決定性舉措。endprint

還是鄧小平同志深謀遠慮，1980年他在《黨和國家領導制度的改革》中指出，“我們進行社會主義現代化建設，是要在經濟上趕上發達的資本主義國家，在政治上創造比資本主義國家的民主更高更切實的民主，并且造就比這些國家更多更優秀的人才。”他還說，“我們今天再不健全社會主義制度，人們就會說，為什么資本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解決呢？這種比較方法雖然不全面，但是我們不能因此而不加以重視。”鄧小平同志考慮的不僅是要解決好制約黨和國家事業發展的體制機制弊端問題，而且還考慮的是如何更好體現中國特色社會主義制度優越性、最終贏得與資本主義國家競爭的問題。

黨的十八屆三中全會依據鄧小平同志的這一戰略構想，第一次明確提出了全面深化改革的總目標，并制定了推進國家治理體系和治理能力現代化的時間表。這是中國共產黨在社會主義現代化框架下，繼工業現代化、農業現代化、國防現代化、科學技術現代化后的又一個“現代化”提法，標志著我國社會主義現代化建設從器物性層面上升到制度性層面，朝著實現“立治有體，施治有序”的目標健步邁進。

解讀2

讓正義看得見、摸得著

□游勸榮（湖南省人民檢察院）

正義，其實也不是非常復雜的東西。從經濟學的角度看，更多的是從分配的意義上使用的。一個人得到了他應得到的東西，就是正義，否則就是非正義；一個人沒有得到他不應該得到的東西，就是正義，否則就是非正義。當一個人沒有得到他應當得到的東西，或者當一個人得到了他不應當得到的東西，亦即出現了不正義的情形的時候，社會就要出來進行干預，這種干預的結果是讓應當得到的人失而復得，也使不應當得到的人得而復失，這就是所謂的糾正正義。現代社會做出這種干預的重要手段就是司法，也就是將維護公平正義的法律付諸實施，讓這些法律由紙面上的規定變成社會生活的現實。

司法活動實現糾正正義主要通過兩個途徑和方法：一是通過對權利主體權利的保護來實現，保證其分配正義的成果；二是通過對侵權行為的追究來實現，保證公正的秩序不受損害和顛覆，讓被顛覆的分配正義顛覆回來，受到損害的分配正義得到救濟。這就是司法的基本功能，即通過每一個具體的個案，源源不斷地向社會輸送公平正義，并在此過程中，向社會詮釋法律公平正義的秉性和要求。

習近平總書記對司法公正有很高的期待，對司法的公平正義有很嚴格的要求，強調要讓人民群眾在每一個司法案件的處理中都感受到法律正義。讓人民群眾在每一個司法案件的處理中都感受到公平正義，有兩個關鍵問題：一是存在決定意識，首先案件本身必須是公平正義的，就是所謂的鐵案，于事實、法律和程序都周延，與案件相關的因素都得到了考量，經得起法律、時間的考驗，經得起社會評判輿論拷問。為此，十八屆三中全會開出了好幾副藥方：包括依法公正獨立行使司法權，司法隊伍建設的制度化、規范化、法律化、執法責任制等等。人們期待這些改革舉措能夠逐漸落實，并為司法公正提供堅實的基礎和條件。二是要讓人民群眾感受到。從哲學上說，感受是一種主觀見之于客觀的東西，本質上是一種社會實踐活動，如果說把一個案件辦成公平正義的案件不容易的話，這種公平正義的過程和結果讓人民群眾感受到，同樣不容易，甚至更加不容易。

怎樣讓人民群眾在每一個司法案件的處理中都感受到公平正義，十八屆三中全會《決定》也指明了一條道路，那就是司法民主，以司法民主為原則，推進司法公開、擴大人民對司法的有序參與，讓人民群眾通過諸如人民陪審員制度、人民監督員制度等相關的制度安排，參與司法機關尋找事實真象的過程，參與追尋公平正義的活動，讓他們在參與司法案件處理的過程中感受到司法機關在追求公平正義過程中的主觀努力和艱辛，哪怕案件的最終處理結果不盡如意，也讓這些見證者和參與者通過親歷的活動感受到司法機關追求公平正義的過程“不易”。

解讀3

改革，需要立法相伴相行

□徐華（福建省人大常委會法工委）

本次調查，在被問及“您認為法治與改革的關系應當怎樣”時，74.1%的官員和50.3%的民眾都認為“改革就是摸著石頭過河，實踐比規范更重要”。看來，關于改革與法治的認識問題還有待于深化。

改革開放初期，為了恢復和重建國家秩序，推行改革開放政策，比較強調法的規范和保障作用。所以在很短時間內就制定了刑法、刑事訴訟法、中外合資經營企業法等多部法律。而當中國特色社會主義法律體系形成之后，國家經濟、政治、文化、社會和生態文明建設的各個方面實現有法可依，法律在國家社會生活中的作用就發生了很大變化，更加強調通過制度創新、制度導向為深化改革、推動發展提供制度供給，為化解矛盾、維護穩定奠定制度基礎，使法治建設進程與改革發展穩定進程相適應、相協調、相統一，更好地引領和推動各項事業在法治軌道上健康發展。

立法與改革關系在不同時期的嬗變，有其現實必然性。改革開放初期，計劃經濟向市場經濟轉型，改革就意味著必須突破維護計劃經濟體制的法律制度或政策底線，“摸著石頭過河”的試錯模式一直存在并被默認，“先改革后立法”成為無奈而又必須的選擇。在這一背景下，“先違法（或違反政策）、既成事實后再修訂法律”的突破和創新成為常見的改革模式。1987年深圳在沒有憲法和法律依據的情況下顫顫巍巍拍賣了中華人民共和國歷史上第一幅國有土地使用權。在當時的環境下，這些是不得已而為之，現在看來則是弊多利少：第一，讓改革在沒有相應法律依據和法律保障的情況下進行，使改革者心有余悸，反對改革者理直氣壯，增加了改革的難度，影響了改革的順利推進。第二，讓改革處于無序狀態，“改革允許試錯”、“改革要付出成本與代價”等借口之下產生了不少監管真空和灰色地帶，加大了權錢交易和權力失控的腐敗風險，形成了既得利益格局，也給改革的深入增加了難度。第三，雖然有些明顯違法甚至違憲的改革，在事后被證明是有利于解放和發展生產力，有利于經濟社會發展的，被一些學者認為是“良性違憲”、“良性違法”，但這從客觀上損害了法律的權威，助長了法律虛無主義，從長遠來看不利于增強全民的法律意識，不利于建設法治國家。endprint

時至今日，“先改革后立法”已經不符合時代的要求。習近平總書記多次指出，凡屬重大的改革都要于法有據。要總結過去的經驗教訓，正確處理法律與改革的關系，改變“決策—改革—修法”的模式，走出違法改革的誤區，讓改革建立在法制基礎上。十八屆三中全會《決定》首次對我國實行40多年的生育政策進行調整，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，這是中央作出的重大決策，也引起了全社會的普遍關注。但《決定》的公布并不意味著政策的落地，還必須由立法機構作出相應法律法規方面的調整。2013年12月28日，十二屆全國人大常委會第六次會議即審議通過了《全國人大常委會關于調整完善生育政策的決議》，“同意啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”，同時要求各地市及時修改相關地方性法規或作出規定。這一做法，很好地調整了立法與改革的關系，是以立法引領和推動改革決策落實的生動例證。

習近平總書記指出，“法律要隨著實踐發展而發展，要提高立法科學化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統性，使法律準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系，發揮立法的引領和推動作用。”落實這一要求，必須堅持把改革精神貫穿立法工作全過程，切實提高立法質量，努力增強法律法規的可執行性和可操作性，保證通過的立法立得住、行得通、真管用，既有效解決改革發展中的實際問題，又易操作，最大限度降低守法成本和執法成本。為此，一是在組織上要更加注重發揮人大及其常委會的立法主導作用。加大有關人大專門委員會、常委會工作機構提前介入法律案起草的力度，著力解決立法中涉及的重大問題，確保立法的引領和推動作用落到實處。二是在制度上要不斷創新和完善立法體制機制。現實中，幾乎每一項具體的改革措施，都涉及到與上位法不一致甚至相抵觸的情況。面對這種情況，既要增強立法工作的主動性，上位法該修改的要及時修改，該廢止的要及時廢止，該解釋的要及時解釋；同時還要從有利于國家長遠發展出發，哪些權限可以下放地方，哪些方面可以予以授權，哪些規制可以考慮放松，哪些審批可以予以取消，適時調整中央與地方、人大與政府的立法權限以及事權劃分，充分發揮各方的積極性，為發揮立法的引領和推動作用提供堅實的體制保障。

解讀4

法治政府建設的體制、機制和法治

□黃磊（福建省人民政府法制辦）

怎樣去建設法治政府呢？不同的群體有不同的想法，也有不同的建議。正如這次調查所反映的，官員傾向認為首先要“完善行政執法體制，明確權責”和“完善行政執法程序，規范權力運行”；民眾則認為首先要“加強對行政執法人員和執法活動的監督”。應該說，利益取向不同，其著力點也不同。建設法治政府是一項系統工程，必須從法制、體制、機制各個層面共同推進。目前可以著重從以下三個角度切入：

通過簡政放權，實現政府“瘦身”。具體做好三件事：深化行政審批制度改革，進一步取消、下放行政審批權，最大限度地減少政府對市場、社會的直接干預；下放管理權限，把直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，下放地方和基層管理；發布“負面清單”，企業投資、老百姓活動只要不在“負面清單”內的，都可以自主決定。

通過創新管理方式，實現政府“轉身”。具體而言，在監管觀念上，監管等同于審批的觀念要迅速過渡到監管是不間斷的監督的認識。在監管模式上，辦公室里審批文件的模式要迅速過渡到加強日常巡查、抽查，臨時性、運動式執法要迅速過渡到常態化、日常化監管。在監管手段上，要摒棄人盯人的方式，充分運用信息化、大數據發現違法行為。在處理方式上，對違法行為，不僅要依法實施行政處罰，還要重視行政懲罰、刑事責任、民事制裁共用，形成教育、處罰、失信懲戒齊抓的格局。在監管力量上，積極地發動人民群眾共同監管，通過綜合執法整合執法力量，提高執法效能。

通過開正門、堵偏門，實現政府治理方式的法治化。既要讓馬跑，就得給馬喂好草。對政府治理，最實在的“草”就是法律授權，即管用能用的權力。一方面，通過列明權力清單，約束政府行使權力。另一方面，要及時制定相關法律、法規、規章，授予政府足夠的行政權。為此，政府工作人員應在三個方面應有所作為。在思想觀念上，牢固樹立起法治信仰，尊重憲法、遵守法律、忠實法律。在行為能力上，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，形成遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的習慣。在具體工作中，嚴格規范公正文明執法，使守法者通行無阻、違法者處處難行，在全社會形成不愿違法、不敢違法、不能違法的環境。

解讀5

信訪改革目標是信法“不信”訪

□黃洪旺（福建省人大常委會研究室）

信訪制度改革，就是要以法治思維和創新思維推進信訪工作， 借助法治的方法去研究信訪制度在矛盾糾紛處理中的作用以及發揮作用的機理，用法治的理念去思考和認識信訪制度運行及其完善的路徑。

然而，由于各種原因，信訪制度在運行中嚴重偏離其應有的功能定位，由民意反映渠道演變成為解決糾紛矛盾，特別是法律糾紛的主渠道，這一方面強化了行政方式解決糾紛矛盾的傾向，加劇社會管理中的人治色彩，損害法治的權威，另一方面，破釜沉舟的訪民則有時贏得法外利益，助長了人們靠鬧事解決問題的心理，從而將社會矛盾的解決推入維穩的困局。最終使信訪“德政”變成了影響極壞的“截訪”惡政。

今年二月底中辦國辦印發的《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》標志著信訪改革朝著法治又邁進了重要一步。其提出的理念、舉措包括訴訟與信訪分離，不再簡單以信訪量為考核指標等等，都具有鮮明的“法治思維和法治方法”特點。

信訪改革最終目標是要 “去信訪化”，以法治終結“信訪不信法”的觀念。首先是要強化國家機關人員的法治思維和法治理念；樹立依法處理信訪意識，將法律作為信訪評價的最高標準。對于屬于法律規定應當通過司法途徑和可以通過司法途徑解決的訴求，應當通過法定的司法程序解決，而不是由信訪程序解決。信訪本身不是解決法律糾紛的程序。就解決某一具體問題（個案）而言，信訪制度更是一種監督制度，而不是具體和直接處理問題的制度。領導批示也好，微服私訪也好，也都只能解決少量個案，而無法解決所有社會棘手問題，其行為往往與法治精神背道而馳。endprint

從現有制度設計來說，我們已經有一整套成體系來回應人民群眾具體訴求和解決人民群眾的一些具體問題的制度，包括類似行政許可、行政復議、行政訴訟等制度。如果我們能有效開放、用好這些權利救濟渠道，讓所有的權利救濟訴求都有便捷的、合法的救濟途徑和方法，通過信訪這一制度外的制度去尋求救濟的就會大大減少。做到這些，才能守住信訪的法治底線，讓黨政部門、信訪機構和司法機關各歸其位、各負其責。或者說，讓法律的歸法律，信訪的歸信訪。

在法治社會中，司法應當是有權威的。根據信訪部門統計，目前，我國每年的信訪總量中，涉法涉訴的信訪約占70%左右。涉法涉訴信訪改革的目的，就是將外溢于司法程序之外的權利訴求，導入法治的正軌，通過司法自身的公正回應信訪訴求，避免司法權威被進一步削弱，同時引導民眾依法理性主張權利，讓他們明白，與上訪比起來，司法才具有終局性。當前，我們已經樹立了信訪部門處理涉法涉訴信訪事項“不受理、不交辦、不協調”的原則，強調由政法機關依法按程序處理涉法涉訴信訪，這是樹立法治權威，強化法治理念的必然要求。

解讀6

“籠子思維”缺失的背后

□吳黎靜（福建省人大常委會法工委）

我國80%的法律、90%的地方性法規和全部行政法規、規章都由行政機關執行，因此，能不能把執法權真正關進制度的籠子里，在法治的軌道上運行，是實施依法治國方略的關鍵。

然而，推動執法權入籠并非易事。本期問卷調查中，當被問及“您認為深化行政執法體制改革的當務之急是什么”時，只有8.8%的官員認為是“加強對行政執法人員和執法活動的監督”，而在民眾中，認為是“加強對行政執法人員和執法活動的監督”的比例最高，為34.8%。這種官民之間在監督認知上的強烈反差，折射出一些官員自覺接受監督的“籠子思維”的缺失，以及由此產生的監督困境。

究其原因，一是法治文化缺失。盡管我國的行政法制監督有著悠久的歷史，早在西周時期就已有權力監督思想的萌芽，歷代封建政權組織中也一直設有對行政權力的內部監督機構，如漢代的御史大夫、唐代的御史臺、宋代諫官和明代的都察院等，但是，專制集權的本質決定了這些監督都只是局限于行政內部自上而下的監督，與現代法治意義上的監督思維和監督方式不可同日而語。進而是，作為封建社會行政監督制度內核的儒家思想從對人性的基本認識出發，相信人性中的善端，依賴人的道德自覺和內心的自我約束，認為“監督”主要來自于人的內心，而不是外在約束，因此也難以找到通過外在機制對官吏實行法律監督的主張。

二是制度不健全。盡管我國憲法和法律已經為權力監督制約搭建了基本框架，但一些重要領域的法律，如行政程序法等仍未出臺。現有的法律體系在結構上也存在一定的不對等性，側重于行政執法機關的授權而缺乏法律責任的規定和權力濫用的控制機制。隨著經濟社會的轉型發展，行政訴訟法、行政復議法、國家賠償法等一些監督控權類的法律也顯滯后，民告官的行政訴訟案件往往受到行政不當干預，立案難、審理難、執行難并存；行政復議機關改變撤銷原行政行為的少，案件維持率居高不下，監督的制度功能未能有效發揮。

三是監督不力。盡管我國對行政執法者進行監督的主體眾多，但一些監督權在現實中運用得不盡如人意。有的怕影響關系、得罪人，而諱言監督；有的強調支持重于監督；有的一團和氣，小心謹慎，提出意見點到為止；有的重形式輕效果，“雷聲大，雨點小”。其實，監督本身應是一種制約，是挑刺、挑毛病，唱對臺戲。監督失之于軟、失之于寬，就會在客觀上造成一些制度成為不帶電的高壓線，也使得一些執法者對監督缺乏敬畏之心。endprint