警惕社會救助制度運行中的道德風險

王葉菲+張鑫+王學春

社會救助制度是具有中國特色的一項社會保障制度，對于實現社會公平、維護社會穩定和構建社會主義和諧社會具有重要意義。但是，在實際運行過程中，由于種種原因，社會救助制度運行中出現的道德風險現象卻導致負激勵作用，成為長期困擾我國社會救助制度健康運行的一個瓶頸問題。實踐表明，對社會救助制度運行中出現的道德風險能否有效規避，將直接影響我國社會救助制度的效能。因此，必須加強對社會救助制度運行中的道德風險問題的研究。

一、我國社會救助制度運行中道德風險的表現

第一，社會救助制度需求主體的“救助依賴”。 社會救助的需求主體，一般是指由于天災人禍以及生理等原因導致喪失生存條件的社會弱勢群體。《中華人民共和國憲法》第45條規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。接受社會救助是憲法賦予公民的基本權利。但是，從現實情況來看，社會救助制度的需求方卻存在大量道德風險。這種道德風險通常表現為“救助依賴”：一是虛領冒領社會救助資金或超額領取社會救助資金，在申請救助資格時謊報、虛報災情和家庭狀況，騙取低保等社會救助身份，浪費社會救助資源等行為；二是出現反工作倫理現象。被救助對象把改善現狀的希望過度依賴于社會救助資源和體系，在接受社會救助的同時滋生了懶漢意識，逐漸放棄了依靠個人努力擺脫困境的愿望，其道德水準下降，引發一般社會成員與被救助對象之間新的不平等，最終導致社會救助制度出現異化現象。

第二，社會救助制度代理的“信任危機”。目前，隨著我國行政管理體制的改革和社會組織體制的變化，社會救助制度的實施往往實行委托代理模式。社會救助的資源來源于個人、社會團體及政府，他們出資或捐贈的社會救助資源是通過委托社會中介機構傳遞給被救助者的。由于救助信息的披露不及時不透明，委托方缺乏對代理機構的有效約束和監督，加之部分代理機構也在追求其個體和單位的獨立利益，這些因素也促生了代理機構道德風險的動力和空間，其主要表現為濫用職權征集和發放社會救助資金，侵吞和揮霍社會救助資源等。

第三，社會救助制度中的“政府失靈”。 社會主義市場經濟條件下，政府應該努力用“有形的手”糾正在“市場失靈”下發生的資源配置的非效率性、低效率性和產品分配的不公正性，以維護社會公平和社會和諧，但政府在社會救助運行過程中經常發生“失靈”現象。由“政府失靈”產生的社會救助道德風險主要表現在以下幾個方面：在社會救助制度的運行過程中，政府應該始終擔當起全面的組織者、管理者和監督者的責任。但是，由于一些政府機構片面追求經濟增長而忽視了社會建設，對社會救助制度的實施消極應付，不愿意為社會救助制度“買單”，導致社會救助措施無法落實，社會救助制度運行效率低下；在社會救助政策的制定和實施過程中，有的地方政府缺乏對社會弱勢群體需求狀況真實情況的了解，在救助范圍、申請救助的條件和救助水平等方面嚴重脫離實際情況，政策的制定與實施與被救助對象的期望形成強烈偏差；有的地方政府及其工作人員為追求個人或集團的私利，會利用手中的公共權力，在社會救助資源的分配和使用中牟取私利甚至腐敗，造成社會救助制度資源的流失，等等。

造成社會救助制度運行中道德風險現象的主要原因有：一是社會救助法制不健全。社會救助法律法規介于公法和私法二元結構之間，其內容還不夠具體，操作起來邊界也不清楚，往往導致在運行過程無論是被救助者還是委托代理人以及政府的行為都具有隨意性。二是社會救助制度運行中各利益相關主體信息不對稱。由于社會救助制度的運行體制實行委托代理體制，受技術水平及其他各種條件的影響和制約，社會救助資源提供者、委托代理機構和需求者之間，在社會救助制度的運行過程中對信息的占有和使用是不對稱的，占有信息優勢的一方往往憑借“信息壟斷”進行逆向選擇追求不當利益。三是社會救助制度運行過程中管理體制不順與監督弱化。目前，由于我國社會救助法律法規對各利益相關者的權利與義務邊界規定不清晰，缺乏規范的操作程序，導致我國社會救助管理體制條塊分割、各自為政。政府管理部門與委托代理機構之間權力劃分不明確，既無統一管理辦法也缺少統一的管理體制，形成了“多龍治水”的管理體制格局。

二、社會救助制度運行中道德風險的規避

我國社會救助制度運行中的道德風險現象主要是由各利益相關主體及其連接關系造成的。解鈴還須系鈴人。因此，規避社會救助制度運行中道德風險的關鍵，還是要從各利益相關主體及其連接關系入手，通過深化改革，有的放矢地采取措施規避社會救助制度中的道德風險。具體說，這種制度建設重點應放在以下幾個方面：

第一，從制度和體制上，優化社會救助制度設計，完善社會救助制度法律法規，加強社會監督力度，建立激勵與約束機制。通過完善制度與法律設計，建立對社會救助制度的各相關利益主體的激勵與約束機制，規范各利益主體的行為。對于政府來說，應該通過立法明確其作為社會救助資源出資人及征集人的身份，還要強化政府對委托代理機構的監管責任，科學行使行政審批權，制定可操作性強的社會救助資格認定標準并定期核查；對于委托代理機構來說，應制定行業標準，完善財務監管，定期向社會公布社會救助資源的使用狀況，接受社會監督，避免“郭美美事件”再次發生；對于被救助者來說，應強化申請資格的審查力度，建立信用登記制度，對于那些騙取社會救助資格的給予一定的經濟處罰和行政處分，對于高效利用社會救助資源的則應加大后續救助力度，建立激勵與約束相結合的機制。對于各相關利益主體的違法行為，應加大法律懲處力度，提高其“不道德”的成本。另外，規避道德風險還應該理順管理與運行體制，解決好“集權”與“分權”的關系，既避免權力過分分散，權力之間相互“打架”，政出多門，同時又要防止權力過于集中造成對社會救助資源的壟斷。

第二，從技術角度上，提高社會救助制度運行和操作的技術水平，提高運行信息的透明度。從上述分析可以看出，社會救助制度運行中道德風險的原因在很大程度上是由于各利益相關主體之間信息的不對稱。社會救助制度運行的道德風險與利益在各利益主體之間信息傳遞速度和透明度、委托代理關系的復雜程度有關，各利益相關主體之間信息博弈決定了道德風險發生的范圍及頻率。因此，必須通過技術手段如網絡、媒體等促進信息的透明度，建立便捷高效的社會救助制度信息披露和查詢系統。同時，還應該建立科學的社會救助制度運行績效評估體系，吸收財政、審計、司法和社會公眾代表等定期對社會救助制度的運行進行評估，及時向社會反饋評估結果，把權力關進監管的籠子里，讓權力在陽光下運行。

第三，從社會氛圍上，加強教育和宣傳力度，營造誠信文明的文化環境，提高各利益相關主體規避社會救助道德風險的自律性。在社會救助制度的運行中，不僅要加強對各利益相關主體的他律，還要通過加強對各利益相關主體的道德教育，增強自律。我國傳統文化中自古就有自立自強的精神，改革開放以來又形成了勇于競爭、注重效率的時代精神。對被救助者加強誠信和自強精神的教育，讓他們樹立感恩和自強自立的思想，對社會救助制度的管理者和代理者加強廉政教育，讓他們樹立廉潔從政的為政之德，從而在全社會形成誠信、自強可敬，失信、貪婪可恥的文化氛圍，從而從根本上消除社會救助道德制度運行中道德風險的動機。

（本文是2011年山東省社科規劃課題[課題編號：11CKSJ02]的階段性成果）

（作者單位：王葉菲，山東農業大學；張鑫，泰山醫學院；王學春，泰山醫學院）

責任編輯：李振通