試論美國地方政府與地方自治

陳佳

（東北師范大學政法學院，吉林長春130117）

地方自治是中央和地方分權制度的基礎，在美國政治生活中是占有重要的一席之地，是美國民主制度的重要組成部分。美國確立公民自由原則的根源在一定程度上是依賴于地方自治的實踐，它既是權利自由的一種體現，也是實現權利自由的直接保證。廣大市民通常可以直接參與地方治理的全過程，直接監督和控制政府的各種政策推行。

一、美國地方自治形成溯源及含義

美國是一個移民所占比例超過了原住居民的國家，殖民對美國的崛起有深刻的影響。從某種程度上說，美國地方自治制度的形成、發展與殖民文化不可分割，它是英國地方自治傳統的移植、宗教自治的滲透、以及英國對北美殖民地管理政策共同塑造的結果。簡單的說，地方自治實際上就是地方上的人，地方的財辦理地方的事。美國的地方自治是指居民自治和法律自治。居民自治就是根據當地居民的意愿來進行和處理事務，政府所做的決定應尊重當地居民并得到他們的認可。法律自治是指以一定地區為基礎團體，或多或少的具有獨立于國家的人格，可以根據自己的意志管理其公共事務，是在不抵觸國家法律的基礎上實行的。

二、地方政府與州政府、聯邦政府

地方政府與州政府、聯邦政府的關系。提到地方自治就不得不提到地方政府，兩者之間有著密不可分的關系。“立憲政府政治結構理論的重要組成部分，必定是關于地方政府的設計”[]。在美國傳統的法學理論中，地方政府是由各州政府依據州憲法和法律建立的，地方政府的地位、權利和義務都是據此產生的。由此可見，地方政府在原則上應依賴于州政府，但實際上，在美國包括城市和鄉鎮在內的地方政府卻享有高度的自主權和獨立權。

二戰后，美國各州相繼確立了地方自治制度，相對于州而言,地方取得了較大的自治權。但不是說地方政府與州政府、聯邦政府毫無關系，它們之間是相互聯系、相互牽制的。地方政府與聯邦和州政府在法律上具有平等的地位，聯邦和州政府對地方政府沒有直接的管轄權只有監督權，州與地方政府之間不存在領導與被領導，下級政府只須服務法律和市民的意志，而不必服務上級政府。條文規定地方政府由州控制，但聯邦政府可以通過一系列聯邦項目和計劃，如公共住房、城市改造和犯罪控制等，強化對自治地方的影響。而地方政府一直在尋求聯邦政府的貸款或者授權，作為交換條件，也接受了聯邦政府很多附加的條件。

三、美國地方自治制度的價值

地方自治是近代憲政的有機組成部分，是體現民主最好的方式。蒲徠斯曾說：“民主制度最好的學校及其成功的最好保證，就是實行地方自治”[]。而地方自治是美國憲政的重要組成部分，對于美國的民主政治發展、公民權利的保障具有重要價值。

第一、提高了公民的政治思考能力。政治的覺悟和政治思考力只有通過實踐才能提高，自治制度培養了公民關心政治形成了一種參與政治的習慣，為美國公民參與政治提供法律基礎。

第二、鍛煉了公民的參與性和團體協作。既然是自己管理事務，只有參與事務才能更好的了解事務服務的群體，政策的走向。而一項政策順利的實施也鍛煉了團體協作能力，只有善于合作，地方才能更加繁榮發展。

第三、為未來憲政的發展打下了良好的政治參與基礎。地方自治使得政治不再是一個神秘的話題，人民不再依賴國家和政府。民眾積極參與政治過程，不僅能夠得到了相應的社會地位，而且還能提升政治責任感和自治的主動意識。地方自治能聚集更多的人民智慧，人民的創造力和改革意識增強的同時，也形成了社會化、民眾化的政治，為憲政打下了穩定而堅固的基礎。

第四、地方自治能為人權的實現提供制度保障。自治制度能培養人民的團結觀念，增強民族凝聚力，有利于政治民主的改革和發展。這樣，就為人權保障提供了有利條件和基礎。

四、從美國地方自治引發的思考

美國的地方自治作為美國中央和地方分權制度的基礎，成為捍衛美國公民自由原則的重要基石，時刻保障著公民權利。美國的地方自治是以天賦人權、人民主權等啟蒙思想為基礎理論，地方自治就是將每一個人都視為自治的主體主動管理公共事務。美國良好的地方治理的現狀與美國這種享有高度自治權的地方制度有很大關系。

美國地方自治經驗對完善我國基層自治制度具有深刻地借鑒意義。中國的自治主要是在村委會和居委會，屬于基層自治組織，是政府系統中的最底層，直接管理成本、難度都將很大，“天高皇帝遠”、大部分自治的地區存在著諸多問題，例如賄選、干部素質偏低、村委會和黨支部職能混淆、監督系統不完善等等，這些問題一直存在并有擴大的趨勢。

如果要想在基層地方實現自治，首先，有必要將基層自治的法律地位提高，增強公民的民主意識。當今，許多農村地區村民并不珍惜手中的權利，因為這些權利并沒有給他們帶來任何好處，生活并沒有富裕起來，依然在外流浪。其次，必須解決自治組織中存在的問題。問題只有得到妥善解決才能讓制度的實施順利進行。第三，要對其進行監督。自治并不是只有政策就行，還要將其落實到現實中，將權力落實到公民手中，同時要對行政系統進行嚴密的監督，要有完善的監督系統。

一個國家中央和地方的關系都是社會和諧的重要因素，對于中國來說，同樣如此，中國是個農業大國，農民占國家的總人口數超過一半，從這角度來看，基層自治實現的一定程度上就決定了中國和諧社會的進展。完善基層自治制度是順應歷史趨勢、符合民眾意愿的。

[1]姚建宗.美國法律與發展研究運動評述[M].北京：法律出版社，2006.

[2]任進.比較地方政府與制度[M].北京：北京大學出版社，2008.