流浪乞討人員救助站運(yùn)行現(xiàn)狀的探析——基于廣州市救助站的實(shí)證研究

陳彥廷,彭曼曼,莊鏗裕

（華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510006）

一、引言

2003年的“孫志剛事件”直接催生了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，以代替實(shí)施了二十余年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。自此，社會(huì)救濟(jì)完成了從收容遣送到救助管理的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在的救助站對(duì)比于以前的收容遣送所有了歷史性的改變，救助流浪乞討人員以自愿為原則，給予人性化的救助，盡量滿(mǎn)足受助人員的合理要求，真正成為了社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，守住了“城市的最后一道防線”。雖然《救助管理辦法》實(shí)施以來(lái)取得了一定的效果，但救助制度實(shí)施后卻暴露出諸多問(wèn)題，根本原因在于《救助管理辦法》在制定原則和具體制度上都具有先天的立法缺陷。本文基于在調(diào)查中對(duì)廣州市救助站的生活設(shè)施、日常運(yùn)作、救助雙方的關(guān)系等基本情況的了解，分析了救助站在運(yùn)行的過(guò)程中面臨的一些困境，并對(duì)完善救助站的運(yùn)行管理提出了對(duì)策。

二、案例研究：廣州市救助站的運(yùn)行現(xiàn)狀

1.廣州市救助站的基本情況

目前,救助管理機(jī)構(gòu)的主要工作依據(jù)是國(guó)務(wù)院第381號(hào)令《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，工作實(shí)行“自愿求助、無(wú)償救助”原則，貫徹“以民為本、為民解困、為民服務(wù)”的民政工作理念，具體操作按國(guó)家民政部《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》、《廣東省預(yù)防未成年人犯罪條例》、《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》和《廣東省城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理規(guī)定》的要求進(jìn)行。

廣州市政府自2003年8月起，陸續(xù)投入近千萬(wàn)元對(duì)各救助管理站的場(chǎng)地設(shè)施進(jìn)行改造,設(shè)立5個(gè)救助站和14個(gè)救助咨詢(xún)接待點(diǎn)；建立引導(dǎo)救助、即時(shí)救助、晝夜救助和流動(dòng)救助等主動(dòng)救助方式；市財(cái)政出資保證每位流浪乞討人員的基本救助經(jīng)費(fèi)支出。政府同時(shí)還組織志愿者勸說(shuō)引導(dǎo)流浪乞討人員進(jìn)入救助站接受救助,以此來(lái)加強(qiáng)對(duì)流浪乞討人員的救助力度。自2005年1月21日起,廣州市救助站派出工作人員與相關(guān)部門(mén)組成流動(dòng)救助小分隊(duì),協(xié)助街上的流浪乞討人員到救助站求助。2013年10月廣州市也啟動(dòng)了統(tǒng)一求助熱線短號(hào)和開(kāi)放日。啟用后，求助人員只需撥打電話114，就可聯(lián)系到各救助管理站。每年，救助站日常運(yùn)行等費(fèi)用都被包括在廣州市民政局財(cái)政預(yù)算中。

2.廣州市救助站運(yùn)行中面臨的困境

（1）身份甄別難使救助功能部分失靈，導(dǎo)致“來(lái)者不拒”

《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，救助站的救助對(duì)象是指“因自身無(wú)力解決食宿，無(wú)親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員。”但是，在實(shí)際操作過(guò)程中攙雜了很多不符合救助條件的人員。此外，在審核程序上也過(guò)于簡(jiǎn)單。對(duì)于自行前來(lái)要求救助的人員，救助站具體的審核程序僅為與要求救助者進(jìn)行交談，然后填寫(xiě)表格。由于審核程序過(guò)于簡(jiǎn)單，就難以避免在被救助隊(duì)伍中出現(xiàn)一些鉆政策空子的“搭便車(chē)者”和偽裝智殘人員的騙助者。

從表面上看，救助的流浪乞討人員數(shù)量很大，可實(shí)際上攙雜了很多不符合救助條件的人員。種種困難使得在救助過(guò)程中，工作人員也只能采取來(lái)者不拒的原則。

（2）救助站的功能定位與現(xiàn)實(shí)中流浪乞討人員需求之間的錯(cuò)位

救助制度是為在城市生活陷入困境的社會(huì)弱者提供物質(zhì)幫助和生活扶助，使其基本生活獲得保障的一種社會(huì)救助制度。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，該救助制度是一項(xiàng)“臨時(shí)性”的社會(huì)救助制度。《實(shí)施細(xì)則》第12條規(guī)定，“救助站應(yīng)該根據(jù)受助人員的情況確定救助期限，一般不超過(guò)10天；因特殊情況需要延長(zhǎng)的，報(bào)上級(jí)民政主管機(jī)關(guān)備案。”在整個(gè)工作程序中,救助管理站在對(duì)前來(lái)的求助人員只是簡(jiǎn)單的提供食宿和回鄉(xiāng)車(chē)票,并沒(méi)有對(duì)他們進(jìn)行深入的救助,也就是說(shuō)救助管理站的救助并沒(méi)有達(dá)到助人自助的目的,這樣對(duì)求助者的幫助不大。也就是說(shuō)，臨時(shí)性救助中提供返家車(chē)票等舉措根本不滿(mǎn)足受助人員的需要。

對(duì)于很多接受過(guò)救助站救助的流浪乞討人員來(lái)說(shuō)，救助站救助僅是其臨時(shí)性救助功能，他們?cè)谠俅瘟骼撕蟛辉敢馊ゾ戎尽＝邮芫戎揪戎囊话闶菬o(wú)經(jīng)濟(jì)能力被迫流浪乞討的人員，對(duì)于其中有勞動(dòng)能力的成年人，他們接受短暫救助后仍然不能解決自身困難，在沒(méi)有社會(huì)保障，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)來(lái)引導(dǎo)其通過(guò)勞動(dòng)謀生的情況下，其最后的結(jié)局仍是被迫流浪。

（3）法定救助對(duì)象與實(shí)際救助對(duì)象不符

根據(jù)《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，救助站的救助對(duì)象是生活無(wú)著的流浪乞討人員。“城市生活無(wú)著的流浪乞討人員”是指因自身無(wú)力解決食宿，無(wú)親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員。雖有流浪乞討行為，但不具備前款規(guī)定情形的，不屬于救助對(duì)象。

但是，在實(shí)際工作中遇困農(nóng)民工、刑滿(mǎn)釋放、傳銷(xiāo)受害等不在法定范圍內(nèi)的人員均被救助站承接救助了。另外，對(duì)前來(lái)要受救助的人員甄別的困難使得救助站面臨更多的各類(lèi)難題。

三、對(duì)策建議

1.政府的救助方式應(yīng)有所創(chuàng)新

針對(duì)以上提及的救助站運(yùn)行中存在的問(wèn)題，政府在對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行救助時(shí)救助方式應(yīng)有所創(chuàng)新。首先，嚴(yán)格審查受助者的條件，嚴(yán)格把關(guān)。另外，要建立全國(guó)性的救助信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)救助信息互通共享，曝光跑站騙取救助者。其次，有必要在救助站引進(jìn)職業(yè)介紹。幫助流浪乞討人員找工作不僅能減輕救助站以后的負(fù)擔(dān)節(jié)約大量資金，還能夠讓他們創(chuàng)造財(cái)富，增進(jìn)社會(huì)福利。最后，積極引進(jìn)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作的方法和理念，加強(qiáng)對(duì)工作人員的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，提高救助管理工作的職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化水平。

此外，單純地把流浪乞討人員接到救助站并不是良策。因?yàn)樵凇冻鞘猩顭o(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》頒布實(shí)施之后，救助站想要靠強(qiáng)制力把城市流浪乞討人員集中到統(tǒng)一的地點(diǎn)管理是不現(xiàn)實(shí)的。現(xiàn)在事實(shí)上流浪人員的住所也是相對(duì)固定的，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們一般都是集中在固定的街道，白天在外面撿東西，晚上就回來(lái)睡覺(jué)。所以如果既想保證流浪漢不會(huì)因?yàn)樯顭o(wú)著而性命不保，又想履行政府職能，維護(hù)城市形象，或許可以創(chuàng)新一種動(dòng)態(tài)管理，彈性服務(wù)的方式。

2.救助應(yīng)關(guān)注流浪乞討人員的潛在需求

在當(dāng)今物質(zhì)社會(huì)高度發(fā)展的時(shí)代，流浪乞討人員最需要的也不僅僅只是解決溫飽問(wèn)題了，他們背井離鄉(xiāng)來(lái)到這個(gè)大城市也不是因?yàn)榧亦l(xiāng)連飯都吃不上，他們希望的是能在這個(gè)不屬于自己的城市里有一處安身之地，有自己獨(dú)立的收入，有自己行動(dòng)的自由，這就是他們所追求的的生活，即便是生活在城市的最底層，但也是自食其力，自由自在。

3.充分發(fā)揮民間力量的作用

民間上對(duì)于流浪救助人員的幫助總體上可以分為兩種，一種是義務(wù)的，即相關(guān)公益組織的志愿活動(dòng)，另一種則是收費(fèi)的。舉個(gè)例子，流浪人員白天要出去為生計(jì)忙活的時(shí)候，他們的床鋪衣物等個(gè)人物品可以寄放在一些托管機(jī)構(gòu)，每天收取一元不等的保管費(fèi)。到晚上的時(shí)候再取出來(lái)使用，這給他們提供了很大的便利。民間救助方式更為靈活有效，因此集合全社會(huì)之力，定能對(duì)改善流浪乞討人員的境遇有很大的幫助。

[1]資料來(lái)源于廣州市民政局網(wǎng)站：http://www.gzmz.gov.cn/

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