“巧投資”與“新攻勢”:奧巴馬的亞洲之行

趙明昊

2014年4月23日，奧巴馬開啟了姍姍來遲的亞洲之行，2013年10月他曾因國內預算危機和政府關門而臨時取消訪問亞太地區。2013年，美國“亞太再平衡”戰略被認為陷入“失速”困境，今年的烏克蘭危機以及俄羅斯出其不意地快速收納克里米亞地區，讓奧巴馬政府大失顏面，也再度引發國際輿論有關美國“重返歐洲”而非“重返亞太”的論調。從美國當前外交處境來看，奧巴馬政府可謂“焦頭爛額”。圍繞烏克蘭“向東”還是“向西”，美國與俄羅斯之間的地緣政治新一輪較量實際上才剛剛拉開序幕。面對敘利亞危機，美國似已“知難而退”；奧巴馬雖有心調和巴勒斯坦和以色列的關系，但卻“回天乏力”；伊朗看到美國在東歐、中東陷入新的困境，也必然在思考如何提高談判籌碼，沒有俄羅斯的支持，美國和伊朗關系的真正“解凍”顯然很難達成。正是在這一背景下，奧巴馬訪問日本、韓國、菲律賓和馬來西亞，欲借亞洲之行向外界表明，亞太再平衡是奧巴馬政府外交政策的基石，美國“重返亞太”的步伐不會停歇，仍將盡力維護其在該地區的主導地位。

中國：不在場的主角

美國前國防部長蓋茨在其2012年出版的回憶錄中戲稱，但凡美國高官訪問亞洲，即便中國不在行程之內，也一定會在議程之上。此次奧巴馬訪問亞太四國，中國可謂“不在場的主角”。奧巴馬在出訪前史無前例地以現任總統身份首度明確表示，釣魚島問題適用《美日安保條約》，美國歡迎日本解禁集體自衛權。奧巴馬此訪還力促美軍重返菲律賓，要求中國不要對有領土主權爭端的國家進行武力脅迫，鼓動日本進一步向菲律賓、越南等國提供維護海上安全的裝備和訓練。雖然奧巴馬一再聲稱，美國并不是要遏制中國，但其亞太戰略針對中國的一面實際上越發突出。

美國在亞太對中國展開新“攻勢”由來有自。2013年奧巴馬政府開啟第二任期后，其亞太再平衡戰略初現“頹勢”。從內政看，國內兩黨爭斗加劇、民意趨向“孤立主義”以及政府預算和軍費的持續削減等，給美國實施“重返亞太”戰略帶來極大牽制。2014年國會中期選舉在即，但奧巴馬在國內政局中已提前成為“跛腳鴨”，不僅其力推的“醫改法案”有被顛覆的可能性，國會議員也不愿輕易給予奧巴馬政府“貿易促進授權”，《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）尚未談妥，其能否在國會順利得到批準更是前途未卜。從外交看，中東亂局進一步惡化，沙特、以色列等傳統盟友對美國在該地區與伊朗緩和關系、實施“戰略收縮”的政策極為不滿。美國又因烏克蘭危機與俄羅斯近乎攤牌，伊核、朝核問題的解決未見根本性轉機，不僅“西穩東進”難以遂愿，美國國內對奧巴馬政府外交進退失據、軟弱猶豫的批評也日漸高漲。

與美國亞太再平衡戰略初現“頹勢”相對，2013年，中國在亞太地區打出令人印象深刻的“組合拳”，積極與周邊國家構建命運共同體，統籌經營大周邊戰略的能動性顯著提升。習近平主席訪問哈薩克斯坦時提出的“絲綢之路經濟帶”構想將中國與中亞地區更緊密聯結并輻射西亞、中東歐，中國—東盟命運共同體和21世紀海上絲綢之路為中國與東南亞國家合作關系的升級深化指出方向。李克強總理訪問南亞國家時提出的孟中印緬經濟走廊、中巴經濟走廊構想則針對中國加大面向西南（印度洋）方向的開放合作。在釣魚島爭端等熱點問題上，中國設立東海防空識別區以體現堅定維護主權的決心，遏制日方采取升級行動圖謀。

在此背景下，美國亞太再平衡的“頹勢”被有意解讀為面對“強勢”中國的退讓。[1]美國戰略界出現對中國進行必要反制的聲音，并提出以下主要應對舉措。一是幫助有關國家提高應對中國海洋脅迫的能力，重點是增強其海上執法力量、促進監視和情報共享，幫助這些國家發展“非對稱戰爭”能力。二是以日本、澳大利亞、印度、菲律賓、新加坡、韓國和越南為重點開展多邊外交，建立一個“網絡化的”安全環境，限制中國孤立某國、分而治之的做法。三是更多利用東盟、東亞峰會等地區組織對中國發難，提出新的海上安全倡議以爭取地區國家對美國的擁護。[2]

針對地區國家對美國“重返亞太”戰略能否持續的質疑，負責東亞事務的助理國務卿拉塞爾在2014年1月撰文強調，“美國正在全面利用相輔相成的政治、外交和經濟手段在亞太地區推進我們的價值觀和各種利益”，2014年美國蓄勢待發，將在亞太地區與各國展開密集接觸并加大投入。

其后，美國高官在涉華問題上一再放出“硬話”。2月5日，拉塞爾在國會聽證時指責中國的“九段線”主張不符合國際法，這是美國官方首次在“九段線”問題上如此明確地拷問中國。2月13日，美國海軍作戰部長格林納特表示將在中菲發生沖突時堅定支持菲律賓。2月17日，國務卿克里訪問印尼時譴責中國在南海問題上的“挑釁”舉動，強調“九段線”不具合法性，而印尼也已宣布成為南海主權的聲索國之一。美國國家安全委員會亞洲事務高級主任麥艾文還警告說，如果中國在南海地區劃設防空識別區，美國將進一步增兵亞太。4月，國防部長哈格爾出訪亞洲時也發表了力挺日本和菲律賓的言論，以致中國中央軍委副主席范長龍當面向其表示不滿。

由是觀之，奧巴馬此次訪問亞太，在涉華問題上表現強硬，也算意料之中，他甚至有意借此彌補美國面對俄羅斯時所表現的“軟弱”。 美國對華新一輪“攻勢”料將進一步鼓噪地區國家對“強勢中國”的憂懼，利用海洋權益和海上安全爭端等“打楔子”，充分釋放日本作為美國“重返亞太”急先鋒的潛力，更加注重借助多邊場合和靈活的“小多邊”方式加大對中國的“綁縛”。在2014年美國國會中期選舉政治氛圍影響之下，不排除奧巴馬政府對華擺出“硬碰硬”的姿態。未來一個時期，中國周邊戰略環境的復雜性將大幅上升，針對中國的“亞洲版北約”并非沒有可能。如何應對美國在亞太地區的新“攻勢”，中國須早作籌謀。

海上安全：

美國“重返亞太”的核心抓手

奧巴馬此次訪問亞洲行程中，在日本主談TPP問題以及美日同盟的深化；在韓國討論應對朝鮮新一輪“挑釁”，2015年駐韓美軍戰時指揮權移交以及美韓自貿協定如何與TPP相銜接的問題；在菲律賓力推美菲軍事合作，美軍實現以輪駐方式重返菲律賓并共享軍事設施，這是美國在軍事上“重返亞太”的重要步驟；在馬來西亞，奧巴馬強調亞太再平衡中“價值觀外交”這一主題，促使馬政府溫和對待反對派，為穆斯林國家建立民主體制繼續提供樣板，這是美國總統歷史上第二次到訪馬來西亞，上次是1969年約翰遜執政時期。由此看，奧巴馬政府挑選的這四個訪問地點別具深意，既凸顯了強化同盟體系的重要性和緊迫性，又表露其持續關注亞太國家民主轉型的用心，尤其是強調美國近期亞太政策的重中之重是盡快完成TPP談判，從而使經濟上“重返亞太”早日見到實效。

應該說，未來幾年，受內政外交、財政資源等多方面不利因素限制，美國亞太再平衡戰略很難恢復到希拉里·克林頓擔任國務卿時的那種“強勢”狀態，如奧巴馬現任國家安全事務助理蘇珊·賴斯所言，美國的亞太政策將更注重如何落實“可實現的目標”。[3]顯然，“印度洋—太平洋”地區的海上安全（確保美國海上霸權優勢）是美國核心關切所在，也是奧巴馬政府最易利用的地區安全議題，其要點在于如何“靈巧”利用亞太地區國家之間的矛盾來服務美國的戰略利益。

美國國防部長哈格爾2014年3月在訪問亞洲之前接受《洛杉磯時報》采訪時直言，現在美軍的關鍵任務在于少花錢多辦事，辦法就是幫助友好國家提高自身的武裝力量，更加注重提高美軍的質量而不是數量。美國國防預算2013財年削減370億美元，2014財年可能減少520億美元，在今后十年會比2012年下降約20%。過去幾個月，國防部副部長卡特、美國陸軍作戰部長麥克休、海軍作戰部長格林納特等高官警告說，這將影響美軍對新型武器的采購和相關軍事部署，美軍設施的維修、基地運營和訓練規模將明顯縮水。2014年財年，美國空軍將被迫縮短15%飛行時間，今后五年空軍將裁員2.5萬人，占總人數4%。目前美國海軍擁有以11艘核動力航母為核心的280多艘艦船，到2020年將減至255—260艘，海軍還不得不推遲由P-8A反潛巡邏機替代P-3C等裝備更新進程。在預算緊縮的時期，美國要想妥善應對該地區的各類安全威脅，就必須加快與亞洲盟友和伙伴進行所謂“責任分擔”或“責任轉移”。

目前，美國亞太地區部署了33萬多名官兵、180艘各類艦船以及2000多架戰機，但美方認為其軍事資產的安全日益面臨主要來自中國的反艦導彈、潛艇和高精度防空體系的挑戰。為此，美國重要軍事問題智庫——戰略和預算評估中心，曾在2010年5月公布“空海一體戰”構想，主要強調要利用空軍、海軍和網絡作戰等高度融合的聯合作戰方式應對假想敵中國。但這一構想主要是為了對抗高強度威脅，如何防范“海監船、公務船頻繁侵入領?！钡鹊蛷姸韧{，是近期美國戰略界人士思考的問題。退役海軍陸戰隊上校、美國國防大學戰略研究所資深研究員托馬斯·黑姆斯提出“離岸控制”戰略，旨在通過加強與日本等盟友的合作，切斷中國的能源和商品進出口通道，提高中國發動“奪島戰”等小規模軍事行動的成本，避免中國誤以為其可以速戰速決。

新美國安全中心亞太項目負責人、前國務院中國事務官員拉特納等人建議，2014年國際海洋法法庭或將對菲律賓單方提出的南海爭端問題作出仲裁，美國應在裁決作出之前聯合澳大利亞、歐盟、印尼、印度、新加坡等國共同向中國施壓，要求中國尊重仲裁結果。拉特納稱，大多數美國決策者尚未意識到，美國實際上有很大空間與中國“硬碰硬”，如果中國在領土爭端問題上長期堅持強硬立場，美國應增加中國實施這種政策取向的成本，具體手段包括擴大同盟條約或安全關系協定適用范疇，加大對有關國家的軍備供應，改變在主權爭端問題上的中立立場，向愿意參加國際仲裁的國家提供法律援助，以及將中國海上執法人員視為海軍戰斗人員。 美國傳統基金會高級研究員格羅夫斯等人還鼓動美國政府制定所謂“南海國家戰略”，從而更加系統性地應對中國在南海問題上的“切香腸”策略。[4]

實際上，奧巴馬政府已在大致沿著上述思路實施相關政策舉措。2013年12月，美國國務卿克里訪問菲律賓、越南時承諾向東南亞國家提供約8000萬美元的特別援助，專門用于提升這些國家維護海洋安全的能力，而這些國家大都與中國存在海洋領土、權益沖突。2014年4月，美國眾議院軍事委員會海上力量小組委員會主席、共和黨眾議員蘭迪·福布斯和民主黨眾議員花房若子提出“亞太地區優先法案”，要求奧巴馬政府加強對中國海軍現代化、太平洋地區各國海軍力量平衡、臺海兩岸軍力平衡等問題的研究，全面檢查太平洋司令部的戰備狀態和后勤軍需情況，該法案還特別要求美國國防部有關中國軍力的年度報告將中國國家海洋局等部門的活動包含在內。據《華爾街日報》2014年4月28日的報道披露，美國太平洋司令部在克里米亞事件發生后，重新制定多套方案，以強力應對中國在東海和南?？赡懿扇〉摹叭魏翁翎呅袆印?，包括向靠近中國的地域派遣B-52轟炸機以及在中國附近海域舉行航母演習等。此外，美國已向菲律賓承諾提供遠程海上巡邏機等裝備，增加美軍艦訪菲次數，美軍將在距黃巖島200公里的蘇比克灣基地、靠近南沙群島的巴拉望省的軍事基地進行輪駐。[5]

值得關注的是，日本已成為美國利用海上安全問題加大對華制衡的關鍵角色。這不僅是因為日本與中國之間存在釣魚島主權爭端，更是因為日本實際上擁有強大的海上軍事力量。日本可充分扮演“二傳手”的角色，向東南亞國家提供更適合它們的海上軍事和準軍事裝備，在日本設立專門的培訓基地，幫助菲律賓、越南等國提升維護海上安全的能力。日本在武器裝備輸出方面的潛力不容低估。2014年4月1日，日本內閣會議通過《防衛裝備轉移三原則》，這是日本47年來首次對“武器出口三原則”進行全面修改，為日本擴大武器出口、在地區安全事務中發揮更大作用鋪平道路。4月7日，安倍首相與到訪的澳大利亞總理阿博特，就兩國聯合研發新型潛艇等軍事技術合作達成協議。2030年前澳大利亞海軍需要12艘排水量在3000噸左右的大型潛艇，而除了美國外只有日本的“蒼龍級”潛艇才能滿足澳政府的需求。此外，日本向印度出口US-2型水上飛機的有關磋商也已展開。

由此，我們可以更加清晰地了解美國加大“武裝日本”速度的背景。美國戰略與國際問題研究中心資深學者愛德華·魯特瓦克聲稱，面對中國，如果日本不表現出愿意打仗的姿態，中國就會施加更多壓力，日本既要加強自身的遏制力量，同時也應積極援助菲律賓、越南、印度等同樣面臨所謂“中國威脅”的國家，建立一個從日本一直延伸到印度的同盟陣線。

面對美國亞太再平衡戰略利用海上安全問題展開的“新攻勢”和“巧投資”，以及亞太地區出現針對中國的“準聯盟”，中國需要更大的戰略定力和戰略韌性，需要更清晰的利益界定、更精細的政策規劃、更集中的資源利用以及更靈巧的策略運籌。需要用更具復雜性的政策思維和分析框架來評判美國亞太政策，不宜將中美在亞太的博弈簡單歸結為“遏制”與“反遏制”?？紤]到奧巴馬政府在對外政策上“力避負擔、總體求穩”的特點，以及美國在政策資源、信譽度、管理盟友體系等方面存在的限制，中國仍可抓住時機、主動作為、補足短板，積極管控中美亞太政策分歧，努力實現新型周邊關系和中美新型大國關系的良性互動。[6]

（作者單位：當代世界研究中心）

（責任編輯：徐海娜）

[ ] Robert A. Manning, “Three Cheers for China,” The National Interest, December 20, 2013

[2] Ely Ratner, “Resident Power: Building a Politically Sustainable US Military Presence in Southeast Asia and Australia,” Center for a New American Security, October, 2013.

[3] “Americas Future in Asia,” November 20, 2013, The White House.

[4] Steven Groves and Dean Cheng, “US National Strategy for the South China Sea,” Backgrounder No.2908, Heritage Foundation, April 24, 2014.

[5] Zachary Keck, “US-Philippines Reach Deal on US Military Access,” the Diplomat, March 14, 2014.

[6] Mel Gurtov, “The Uncertain Future of a ‘New Type of US-China Relationship,” The Asia-Pacific Journal, Vol.11, Issue 52, No.1 December 30, 2013.