東盟國家政府權力多元化分散化趨勢及其影響

曹云華

近年來，東盟國家正在進行艱難的政治轉型，在轉型的過程中，有些國家比較順利，有些國家則出現困難，甚至發生較大規模的政治動蕩。在今后幾年，東盟國家的政府可能會變得比較內向，與許多緊迫的國內事務相比，地區事務與國際事務將會被擱置一邊，各國政府會把處理國內事務放到優先的位置。

東盟國家的政治轉型

在東南亞，除文萊之外，東盟所有成員國都處于政治轉型的過程中，只不過其程度與方式不同罷了。東盟國家的政治轉型大致可分為如下幾類：

第一類，順利實現從監管式民主向協商式民主轉型的國家——新加坡和馬來西亞。新加坡和馬來西亞長期實行一人一票的普選制度，但在李光耀和馬哈蒂爾執政時期，一人一票制受到很多制約，權威型的政治領袖扮演了監管者的角色，執政黨可以通過《國內安全法》等法律、法令，嚴格限制反對黨的自由。最近十多年來，隨著李光耀、馬哈蒂爾先后退出政壇，新馬兩國政治發生了很大變化，政治民主化的步伐正在加快，《國內安全法》等限制反對黨和人民自由的相關法律和法令均被廢除，反對黨有了更大的活動空間，人民在選擇政治領導人時擁有更多的自由裁量權。

第二類，順利實現從權威政治向民主政治過渡的國家——印尼和柬埔寨。這兩個國家現在都實行一人一票制，每隔五年舉行一次大選，由人民投票選舉國家領導人。1998年蘇哈托政權的垮臺是印尼政治的一個分水嶺，從此，印尼政治進入一個嶄新的歷史時期，即民主改革時期。在民主改革時期，印尼政壇發生了翻天覆地的變化，主要表現為如下七個方面：立法機構改革；解除黨禁；保障公民的各項權利和自由，包括結社、組黨、言論、集會、游行等自由以及享受教育的權利、工作的權利等；總統直接選舉；地方自治；加強權力監督與制衡；軍隊民主化改革。

柬埔寨實現和平之后，于1993年舉行了第一次大選，接著又先后在1998年和2003年舉行大選，以洪森為首的人民黨在后兩屆大選中均取得多數席位，洪森連任兩屆總理。盡管西方有人批評洪森領導下的現政權缺少民主，仍然是強人政治，但是，必須承認，按照西方的標準，民主是有的，只是缺少自由而已。在當前階段，柬埔寨需要進一步鞏固政治轉型的成果，正確處理好民主與自由的關系，使政治發展處于可控狀態，否則就有可能淪為像泰國那樣的民粹主義和無政府主義。

第三類，正在深入開展政治體制改革的社會主義國家——越南和老撾。近年來，越南和老撾正在加快政治體制改革，改革的核心就是與經濟自由化、市場化相適應，放松對權力的控制，讓各級人民代表機構對政府行政權力有更多的監督，允許地方政府有更多的自治權力等。

第四類，正處在艱難過渡時期的國家——緬甸。2010年11月7日，緬甸舉行多黨民主制大選，聯邦鞏固與發展黨（簡稱“鞏發黨”）以絕對優勢贏得大選，其當選議員約占全部當選議員的76.4%。2011年2月4日，聯邦議會選舉吳登盛為總統。緬甸軍人從政治舞臺的前臺退到幕后，但是，軍人在國家政治生活中的地位與作用仍然是不可忽視的。縱觀緬甸的政治發展進程，軍人、僧侶一直是國家政治生活中的重要角色，由于經濟發展水平的限制，緬甸缺乏一個強大的中產階級，加上地方民族武裝勢力等因素，緬甸不可能在短期內實現向政治民主化、現代化的轉變，這個過程應該是長期的、曲折的、充滿變數的。

第五類，政治轉型不成功的典型——泰國和菲律賓。菲律賓自從1986年結束馬科斯獨裁統治之后，其政治轉型就一直不成功，每隔五年一次的大選，就像是一次又一次的政治鬧劇，是電影明星和富豪們的盛宴，一人一票制成為那些富豪和明星們巧取豪奪的合法性來源。在泰國，人們原以為從20世紀90年代中期開始淡出政治舞臺的軍人集團會從此回歸軍營，泰國將正式進入政治民主化的時代。然而，泰國的民主轉型卻一波三折，其政局一次又一次陷入危險的邊緣，造成這種局面的原因，除了失去權力的軍人集團不甘心退出政治舞臺而推波助瀾之外，更深刻的根源在于泰國中產階級的幼稚和政治上的極度不成熟。民粹主義和無政府主義把一個曾經是和平、繁榮的泰國推向災難的深淵。

總的來看，新加坡和馬來西亞的政治轉型取得了成功，在威權型政治領袖淡出政治舞臺之后，協商式民主應運而生；印尼和柬埔寨的民主轉型也是比較順利的，尤其是像印尼這樣一個穆斯林占人口多數的國家，能夠順利實行一人一票制的普選，的確是一件很了不起的成就；菲律賓和泰國的政治轉型就不那么順利了，這兩個國家的政治民主化進程實質上淪為了典型的“富人的民主”，有錢人、政客、明星利用普選壟斷政治權力，利用一人一票制為其濫用權力披上合法的外衣；緬甸的政治改革正在引起全世界的關注，一些大國希望緬甸政治體制能夠完全按照西方的一套模式運作，而緬甸國內各派政治勢力卻各有自己的一套“潛規則”，2015年的大選，實際上是緬甸各派政治力量的一場博弈，這場博弈的后果如何，還需要拭目以待。

東盟國家政府權力

的轉移與分散化趨勢

由于政治轉型，東盟國家的政府權力正在發生轉移，各國的政府權力出現了多元化和分散化的趨勢，這是政治轉型的過程中出現的利益主體多元化和實現利益的途徑多邊化所帶來的必然結果。上述趨勢，在不同的國家有不同的表現形式，處在不同歷史時期的政治轉型國家的政府權力分散化的程度也不盡相同。在第一類、第二類、第三類和第四類國家，這種權力的分散化是有序進行的，是在法律的架構下進行的一種有序的權力轉移，它所產生的后果具有較多的積極意義，中產階級和人民群眾將擁有更多的權力；而在第五類國家，權力的分散化帶來的后果可能更多是消極的，它可能會帶來更多的無政府狀態，政治和經濟將會長期陷于動蕩。東盟國家政府權力轉移和分散的表現形式主要體現在以下幾個方面：

其一，權力從中央向地方的轉移。在印尼，蘇哈托政權垮臺之后所進行的民主改革的一個重要內容就是地方自治，新憲法賦予地方擁有更多的權力，從省長到村長及各級代議機構均實行選舉，選舉產生的地方各級行政長官，對選民和同級代議機關負責。在馬來西亞，反對黨——民主聯盟在2013年大選中雖然沒有取得聯邦政府的執政權，但在三個州卻是多數黨，由他們執掌政權，這三個州包括吉蘭丹州、檳州和雪蘭莪州。在緬甸，新政府宣布要進行改革，賦予少數民族地區更多的自治權力。在泰國和菲律賓，兩國中央政府均承諾要給予桀驁不馴的南部穆斯林地區更多的自主權。以上種種表明，東南亞國家地方政府的權力和自主性在上升。

其二，權力從政府機構向非政府組織的轉移。近年來，一些東盟國家的非政府組織非常活躍，這些非政府組織與國外聯系非常密切，積極參與社會生活的各個領域。從20世紀90年代起，隨著東盟國家的經濟起飛和國際化程度的提升，非政府組織在一些東盟國家迅速發展，尤其是在馬來西亞、泰國、菲律賓和印尼四國。菲律賓是全球中擁有最多非政府組織數量的國家之一，僅次于巴西和印度。在馬來西亞，單是以基金會的名義登記的非政府組織就有一千多家。在印尼，自蘇哈托下臺之后，政府便放松了社會控制，各種非政府組織像雨后春筍般地涌現出來，據不完全統計，目前印尼非政府組織不下一萬家。泰國的經濟起飛比較早，市場經濟的自由氣氛加上王室的支持，使泰國的非政府組織從20世紀80年代開始便迅速發展。東盟國家的非政府組織不僅在經濟建設、社會服務等領域發揮了重要的作用，而且在推動國家政治社會改革、提升公民的政治參與、促進國際交往等領域也扮演著非常重要的角色，并發揮著越來越重要的作用。

其三，行政權力受到立法和司法權力的約束與制衡。在權威統治時代，如印尼的蘇哈托時期、菲律賓的馬科斯執政時期、馬來西亞的馬哈蒂爾執政時期，行政權力不斷擴張，立法和司法機構很難對行政權力進行約束和制衡。而在現階段，任何東盟國家的領導人都沒有了至高無上的權力，也失去了行使絕對權力的個人道德威望和基礎。

其四，統治精英受到公民社會的挑戰。在新加坡、馬來西亞、泰國和菲律賓，由于經濟起飛比較早，加上國際化程度較高，公民社會的形成和發展也相對比較早、比較成熟。以知識分子、城市自由職業者、中產階級為主體而形成的公民社會不滿足于原來那種由政府包攬一切的社會權力結構，他們希望更多地參與和擁有更多的權利。以新加坡為例，這個國家原本是一個政府包辦代替一切，人民習慣于接受政府所有安排的一個具有嚴格紀律的社會，但近年來，這一切都在變化之中。2013年春節期間，新加坡兩千多民眾舉行和平集會，以表達對政府制定的長期人口規劃的不滿。迫于民眾的壓力，新加坡政府最近修改了針對新移民的政策，在子女入托、升學、就業等方面更多地照顧具有新加坡公民身份的做法。

東盟國家政治轉型

對區域一體化的影響

東盟國家政治轉型對區域一體化的直接影響是權力的分散化導致一國政府在制定區域合作政策時受到諸多制約，不可能再像當年那樣，由幾位權威領袖坐到一起，達成共識就可以拍板達成協議，立即付諸實施。一般而言，權威政府能夠為其對外政策提供有力的支持。在東盟成立之初至20世紀90年代，東盟主要成員國幾乎都是清一色的權威政治體系，一國政治領袖做出的政治決定是不容置疑的。因此，當時東盟很容易形成決議并得到實施。以印尼為例，當時蘇哈托建立的國內政權是一個高度集權的個人專斷的政治體系，這種政治體系在確立外交目標和外交政策方面都是極端集權的，推行對外政策的過程也完全是個人說了算。它不需要像民主國家那樣，每制定一項重大的外交政策都必須經過議會的漫長討論，在政府和議會之間以及各個利益集團之間進行沒完沒了的討價還價。因此，個人專制的權威政府有利于其對外目標和政策的制定及順利實施。從某種程度上來講，蘇哈托在國內建立的個人權威極大地促進了其在東盟的權威和領導地位。

此外，權威型政府對外決策在很大程度上還依靠領袖的個人魅力和外交才能，而在權力分散的民主時代，個人魅力和外交才能不再是外交決策的決定性因素，而主要靠利益的權衡和各派政治力量的妥協。印尼蘇哈托個人的魅力和外交才能得到了充分發揮。與其前任蘇加諾一樣，蘇哈托也喜歡在國際事務中發揮作用，東盟正好為其提供了一個很好的論壇。在東盟，蘇哈托與各成員國老一代領導人建立了非常密切的個人關系，正是這種關系，使蘇哈托在主導東盟事務的過程中如魚得水。例如，蘇哈托與新加坡前總理李光耀的關系就非同一般，與后來擔任總理的吳作棟也有著緊密的個人關系。

現在的情況則完全不同，政府在做出任何重大決定包括制定地區政策之前，必須考慮到國內的情況，包括議會各派政治力量的平衡、各利益集團的利益考量、各級地方政府的意見、非政府組織是否接受等等。以印尼為例，2011年2月21—22日，在西爪哇茂物總統行宮舉行以加快經濟建設為主題的政府工作會議，蘇西洛總統在會議上指出，目前亟待克服嚴重阻礙印尼經濟建設的五大弊病：第一，中央政府官僚，如果不是遲緩行動，就是步伐不協調地執行建設計劃，經常出現內閣會議做出的決議，部長級官員卻遲遲不下達，因為部長下面的一級官員采取反對決議的態度；第二，地方政府經常阻撓中央決策，對中央政府持不合作態度，許多市、縣擬定的良好建設計劃，因受到市長或縣長的阻撓而無法完成；第三，雖然政府已答應提供優越條件，但投資商不守信用，經常毀約，造成建設計劃落空，損及人民利益；第四，政府相關部門因循守舊，墨守成規，雖然有關官員早已知道哪些法規成為建設計劃的障礙，更有甚者，相關官員其實有能力修正有問題的法規，卻不加以改善；第五，不健康的政治利益的干擾。不論中央或地方，都存在某些狹隘的利益集團，為了小集團的利益而千方百計干擾政府的建設計劃。[1] 蘇西洛指出印尼政府在運作過程存在的上述弊端，在東盟各國政府中普遍存在，只是程度不同，表現形式不同罷了。

總之，東盟國家政府權力的分散化，實際上是國內利益主體的多元化和實現利益的途徑多邊化導致的結果。它所造成的直接后果，就是一國政府在做出重大決策時必須有較長時間與方方面面進行周旋和討價還價才能達成共識。由于國內各種力量相互制約、掣肘、甚至相互抵消，東盟國家政府在今后的對外政策決策中會變得比較遲疑不決，會變得比較內向，會屈服于國內一些利益集團的壓力，會優先考慮國內的需要。東盟兩次將實現東盟共同體的時間往前推，決心要在2015年建成東盟共同體。現在看來，這個目標是可以實現的，關鍵是這個共同體的標準是什么，如果只是原來意義上“東盟方式”的結合，那么，時間并不是問題。歸根到底，東盟區域一體化的進程，在很大程度上取決于東盟成員國國內政治與經濟的發展方向，取決于東盟成員國內各種政治勢力的平衡和各大利益集團的利益博弈。

（作者系暨南大學國際關系學院/華僑華人研究院

院長，教授，當代世界研究中心特約研究員）

（責任編輯：張凱）

[1] [印尼]《時代》網茂物訊. 總統召開加快經濟建設政府工作會議，指出亟待克服的五大阻礙建設弊病. 香港印尼研究學社提供.