蘇西洛執政十年與印尼的未來政治前景

張潔

2004—2014年，在蘇西洛總統的領導下，印尼發生了巨大變化，民主化轉型逐步完成，政治社會穩定，經濟快速增長，地區和國際影響力不斷上升。各方普遍預測，印尼將會成為又一個金磚國家，成為與中國和印度比肩的亞太新興經濟體。當然，印尼仍面臨諸多挑戰，包括腐敗問題嚴重，基礎設施落后，貧富差距巨大等等。

2014年是印尼的選舉年，這次選舉共有1.86億選民參加，分兩個階段進行：4月9日，國會選舉進行了投票，結果已于5月9日揭曉，之后在7月進行總統直選。由于蘇西洛執政期限已滿，因此，這次選舉意味著印尼將進入政治發展的新階段，內政外交也會相應地做出調整。故而，總結過去十年印尼發展變化的主要特點，展望未來的政治走向，具有重要的現實意義。尤其是鑒于印尼是全球穆斯林人口最多的國家，并且順利進行了多次民主選舉，回顧并研究其議會選舉的變遷與成功經驗，對于其他國家也具有一定的借鑒意義。

蘇西洛：執政十年，成績斐然

2004年蘇西洛首次當選總統之時，面臨的是一個政治改革維艱、經濟恢復緩慢、社會動蕩不安的印尼，許多學者認為，印尼為民主轉型付出了沉重的代價，已經瀕臨“失敗國家”的邊緣。但經過十年的治理，印尼發生了巨大變化。

經濟發展總體趨好，增速明顯。1998 年東南亞金融危機后，外國對印尼的投資急劇下降，地區分離運動和恐怖主義更是使投資者望而卻步。2004 年蘇西洛政府成立后，實行一系列改革措施，使投資者恢復了信心，對外直接投資大規模增長。2009年，蘇西洛續任總統后，又連續出臺了多項經濟措施，成功地應對了全球金融危機。2011年，蘇西洛政府宣布《2010—2025年加速與擴大印尼經濟建設總規劃》，主要內容包括建設六大經濟走廊，推動農業和制造業發展，注重基礎設施投資，努力將印尼打造成為新的金磚之國。根據世界銀行的統計，2004—2013 年，印尼的國內生產總值的增長速度平均達到了5.76%，這在發展中國家是相當少見的。

印尼的貿易及國際收支狀況良好，創匯能力增強。受鼓勵出口政策的影響，2004—2010 年印尼出口的平均增長率為18%，出口的顯著提升增加了貿易順差，2009 年，印尼的貿易順差達149.3 億美元，2010年繼續增長，達221.3 億美元。[1] 貿易順差使國際收支出現了相當高的盈余，外匯儲備增長迅速，截至2012 年底，印尼外匯儲備總額從2004年的363億美元增加到1128億美元，創造了歷史新高。[2] 由于國家總體支付能力趨好，國家信用評級不斷上調，外資持續流入，印尼的國際競爭力逐年上升，根據世界經濟論壇最新發布的《2013—2014 年全球競爭力報告》，印尼的全球競爭力排名位居第38位，較此前上升12位，一躍成為2006年以來G20國家中進步最快的經濟體。

國家安全水平提升，恐怖襲擊活動得到遏制。蘇西洛政府在國土安全方面做出的貢獻至少突出表現為兩點，一是基本解決了以亞齊為代表的地區分離問題，保證了國家領土與主權的完整。二是有效打擊了恐怖主義，改善了印尼的社會安全環境。2002年巴厘島爆炸案發生后，印尼政府致力于打擊極端主義和恐怖主義，加強了反恐的預防性措施，建立了一套較為完善的執法體系。截至2012年，至少已有700多名涉恐嫌疑犯被逮捕，65人被處死，恐怖襲擊活動得到了有效遏制。

長袖善舞，雙邊多邊外交均有所建樹。伴隨著綜合國力的提升，印尼在國際舞臺上的信心逐漸恢復，并不斷積極推動雙邊與多邊外交。在雙邊領域，印尼改善了與東帝汶、巴布亞新幾內亞的關系。在多邊領域，蘇西洛政府把東盟作為多邊外交的基石，致力于提升印尼在東盟內部的影響力，積極推動東盟共同體的建設。同時，印尼積極化解東盟內部矛盾，2011 年泰國和柬埔寨發生邊境沖突后，印尼展開調停外交，派遣觀察員監督雙方停火，敦促雙方通過談判和平解決爭端，緩和了柬泰沖突。2012 年7 月，第45屆東盟外長會議因南海問題產生分歧，第一次未能發表《聯合公報》。印尼領導人在36 小時內訪問了菲律賓、越南、柬埔寨、馬來西亞和新加坡等國，最終東盟發表了一份不涉及敏感問題的聯合聲明，維護了東盟的團結。除東盟外交平臺外，印尼還是二十國集團成員。蘇西洛認為，G20是全球多種文明團體的代表，印尼應該充分利用這個重要的國際舞臺，維護本國和發展中國家的利益。在外交實踐中，印尼借助G20的對話平臺，致力于就全球治理的熱點問題與G8國家進行廣泛接觸和意見交流，并就全球氣候等議題積極提出自己的倡議。[3]

印尼仍然面臨重重挑戰

蘇西洛總統的政績雖然得到廣泛褒獎，但其領導的民主黨在2014年大選中的表現卻差強人意，根本原因在于該黨內部嚴重的腐敗問題。事實上，腐敗問題長期無法得到有效治理已經成為印尼國內政治面臨的重大挑戰。此外，印尼還面臨著就業困難、貧富差距懸殊、基礎設施建設薄弱、投資環境有待改善等一系列長期性的挑戰。

一、反腐敗工作任重道遠

腐敗是印尼國內政治面臨的最大問題之一。2004年蘇西洛執政后，通過各種手段致力于打擊腐敗，對任何涉貪人員均毫不留情。他賦予反貪委員會巨大的權力，僅在2008 年就有42 位中央政府官員、地方政府官員或國會議員被反貪委員會扣押。[4] 根據透明國際公布的數據，印尼的腐敗情況已大有好轉，全球排名從2003 年的122 名提高到了2011 年的第100 名，這表明印尼政府推行的反腐敗措施取得了一定成效。但是，一些新的腐敗案件仍然層出不窮，使蘇西洛政府備受困擾，除了世紀銀行腐敗丑聞案件外，蘇西洛政府的重臣、前青年體育部長安迪和民主黨前主席阿納斯，也因腐敗丑聞而受到反貪委員會的調查。被一連串貪污案拖累，蘇西洛領導的民主黨遭受重創，在2014 年的國會選舉中得票率大幅下降，只獲得了10.19%的選票。

腐敗問題在印尼歷史悠久，已經成為社會的一種大眾文化。印尼的腐敗是一個網絡，主要是軍方、企業界和政府官員的相互勾結。目前印尼的反腐只是觸及腐敗網絡的邊緣，并沒有觸及腐敗網絡的核心和本質。因此，反腐工作將是未來印尼新政府必須應對的主要挑戰之一。

二、基礎設施落后，投資環境有待改善

蘇西洛政府提出著力打造貫穿印尼全境的六大“經濟走廊”，大力推動建設總額達2000億美元的電力、交通等基礎設施工程項目計劃。但是，印尼目前的道路、港口和發電站等基礎設施仍然落后于其他發展中國家，這也直接影響到國內外投資者的投資意愿，成為制約印尼經濟增長的最大瓶頸之一。

印尼雖然實現了經濟的高增速，但是龐大的貧困人口與失業問題并沒有得到根本性解決，并成為引發社會動蕩的隱患。根據世界銀行統計，目前共有2900萬印尼人生活在貧困線以下。印尼的基尼系數從1999 年的0.31上升到了2011 年的0.41，表明印尼的貧富差距正在逐步拉大。此外，較高的青年失業率和較低的入學率使印尼一旦遇到經濟惡化或突發事件，極易陷入社會動蕩的亂局。

三、國內安全環境有待進一步治理

印尼是世界上穆斯林人口最多的世俗國家，在恐怖主義得到遏制的同時，伊斯蘭原教旨主義和極端主義迅速抬頭，伊斯蘭教對基督教、佛教等其他宗教信仰的容忍性不斷下降，排他性明顯增強，加之受國內與國際雙重因素的影響，引發了一系列穆斯林與其他教徒的沖突，成為影響印尼國內社會穩定的主要因素。據統計，在印尼，2009年共有134起針對宗教少數派的暴力事件，2010年則上升為196起，2011 年更高達244 起。2013年，印尼中央政府發出明確警告，宗教沖突是印尼社會不穩定的主要來源。

選舉制度的完善

與印尼政治的發展趨勢

1998年，印尼開始從一黨執政的政治體制向多黨民主制度轉型，轉型包括一系列對政治、社會、法律和經濟等領域基本制度的變革，選舉制度日臻完善，并逐步實現了軍隊職業化、地方自治等，這些措施從根本上改變了印尼的政治進程和國家憲政結構。

1999年10月至2002年8月期間，印尼先后進行了四次修憲。憲政改革是印尼多元民主改革的核心內容。修改后的憲法規定，印尼為單一的共和制國家，“信仰神道、人道主義、民族主義、民主主義、社會公正”是建國五項基本原則（簡稱“潘查希拉”）。人民協商會議（簡稱人協）是國家立法機構，由人民代表會議和地方代表理事會共同組成，負責制定、修改和頒布憲法，并對總統進行監督。如總統違憲，人協有權彈劾甚至罷免總統。人民代表會議（簡稱國會）是國家立法機構，每五年舉行一次換屆選舉，行使除修憲之外的一般立法權。國會無權解除總統職務，總統也不能宣布解散國會；但如總統違反憲法，國會有權建議人協追究總統責任。地方代表理事會是2004年10月新成立的立法機構，負責有關地方自治、中央與地方政府關系、地方省市劃分以及國家資源管理等方面的立法工作。成員分別來自全國33個省級行政區，每區4名代表，共132名，兼任人協議員。印尼實行總統制，總統為國家元首、行政首腦和武裝部隊最高統帥。總統每任五年，只能連任一次。總統任命內閣，內閣對總統負責。

印尼的議會和總統都由選舉產生。印尼的選舉制度經過不斷的修改、完善和實踐，逐漸走向成熟。1999年，印尼三十多年來第一次自由選舉順利舉行，全民選舉產生了人民協商會議，又由人民協商會議選舉產生了總統和副總統。從機制和程序上說，這無疑是印尼在民主化道路上的一次飛躍。2004年，印尼在全民直接選舉議會的基礎上，又進一步實現了總統的直接選舉。2014年，印尼在第一次沒有國際機構監督和觀察的情況下舉行選舉，全國2.47億人口中的1.86億參加了投票。在分階段實現議會和總統的直接選舉外，印尼還逐步完善了民主選舉的制度建設，例如，2008年頒布了總統選舉法令，2010年12月又通過了新的《政黨法》。總體來說，印尼的選舉政治在逐漸完善的同時，也結合本國的政治、文化和社會等因素，形成了自己的特色。

第一，全民參選，影響廣泛。從20世紀60年代到90年代末，印尼長期實行威權統治，“專業集團”一黨獨攬，軍人在印尼政治中占有重要地位。經過民主化改革，印尼完成了軍隊的中立化，軍人在印尼政壇的作用逐漸被削弱，最為明顯的一個標志即國會不再單獨為軍隊保留38個不經競選直接獲得的席位。更為重要的是，印尼作為最大的穆斯林國家，實行了全民直選。據統計，2014年，印尼選民人數為1.86億，全國參選中央國會的各黨候選人為6675人，參選地方代表理事會議員的各省代表為940人，參選33省議員的各黨候選人約2.57萬人，而參選地方自治縣市級議員的候選人有約21.8萬人。全國參加競選的“政治精英”多達25萬人，可說是全面參與、影響廣泛，對提高國民的政治意識與改革進程具有重大的積極意義。[5]

第二，參選和進入國會的政黨數目減少，政治文化日益成熟。印尼是一個典型的多黨制的政治體系，這種特征與印尼社會細碎的利益結構直接相關。印尼是一個多地區、多族群、多宗教、多文化的國家，從而決定了印尼社會復雜多樣的利益結構，各種利益交叉重疊、界限不清，分化不充分，導致數目眾多的政黨產生，而這些政黨在意識形態、政治綱領、組織形態、社會基礎等諸多方面都相應地呈現出不清晰、不穩定的狀態。[6] 不僅如此，由于參選的政黨林立，聯合執政造成了政府工作效率低下。例如，盡管蘇西洛個人威望高，但是他領導的民主黨在2009年國會選舉中的得票率卻僅為21%，不得不同其他五個政黨聯合執政。民主黨在國會中的弱勢牽制了蘇西洛的執政，導致其在近些年推出重大經濟政策時，頻頻在國會中受阻，冗長的辯論和談判大大影響了決策效率。[7]

經過政治實踐，印尼力圖改變這種現狀，頒布了新的立法，規定在今后的大選中，政黨只有取得全國普選票的3.5%才有資格進入國會，而政黨或其聯盟要取得25%的選票或20個國會議席才可提名一組總統候選人。回顧過往，1999年印尼國會大選中，48個政黨中只有6個政黨取得了2%以上選票；2004年大選中，24個政黨中僅7個達到2%的門檻；2009年大選，34個政黨參選，僅9個政黨取得超過2.5%的選票名檻而進入國會，25黨出局。而在2014年大選中，參選的全國性政黨有12個，亞齊特區另加三個地方小黨，共有15個政黨派代表競選，政黨數目已經明顯減少，同時，政黨進入的門檻提高到3.5%，這都意味著進入議會的政黨數目將得到有效控制，這是“精簡政黨，節約開支、政治成熟”的表現，也將有助于新的中央政府提高政府執行力和行政效率。

第三，反貪腐親人民的政黨及其政治新星受到民眾廣泛支持。在新一屆選舉中，執政的民主黨由于黨內高層、部長和議員涉嫌貪污，其他一些大黨如戈爾卡黨也因黨內地方官員貪腐嚴重被捕入獄，因此大選得票率都受到了明顯影響。而斗爭派民主黨（PDI-P）的政治新星佐科（Joko Widodo，雅加達首都特區首長）因致力于反腐敗，保持清明形象，注重接近民眾獲得廣泛支持，也使斗爭派民主黨成為本屆大選的第一大黨。

第四，印尼選民的年輕化是未來的趨勢。目前印尼的生育率是2.2％，國家人口的年齡結構偏低，全國約44%人口是25歲以下的年輕人。[8] 選民的年輕化及其政治文化特征對印尼的大選以及未來政局走向將產生深遠影響。年輕人求新圖變，但大多對政治缺乏深思熟慮，更傾向選擇新興政治力量，尤其容易被一些激進的、不切實際的政黨選舉綱領所吸引。同時，印尼的就業率低，大量年輕人畢業后無法找到工作，年輕人對社會不滿，這些因素疊加，也將會增加印尼政治發展的不穩定性。因此，如何吸引年輕選民，關心他們的政治與生活訴求，成為各個黨派制定綱領、開展多種競選形式的新議題。

2014年4月，印尼的國會選舉已經完成，選前被看好的斗爭派民主黨的表現不如預期，雖然位列第一，但也只獲得了18.95%的選票，因此無法獨立選派候選人競選總統，必須與其他政黨結盟。目前各種分析擔心，政黨聯盟不僅將降低政策的執行力，而且可能導致交易型政治的出現。尤其下一屆政府在制定和推動重要經濟政策時，可能因此而面對較大阻力，施政效率也將受到影響。而這可能導致政府未來在制定及推動政策時，面對“人多嘴雜”的阻礙，進而延緩經濟改革的步伐。印尼的政治發展方向，仍需拭目以待。

中印尼關系穩定，

未來合作空間巨大

20世紀90年代，中國與印尼恢復了正常的雙邊關系，以2005年中印尼建立戰略伙伴關系為標志，雙邊關系進入全面快速發展的新階段。中印尼政治互信不斷加強，高層互訪頻繁，政治、經濟、防務、海上等對話機制運行順暢。近年來，中印尼各領域友好合作不斷結出碩果，戰略性合作已經成為當前兩國關系的最鮮明特點。[9] 尤其是2013年10月，中國國家主席習近平訪問印尼，雙方共同決定把中印尼關系提升為全面戰略伙伴關系，中國與印尼的合作空間巨大。但是，目前中印尼貿易額在中國同東盟國家貿易額的排名中僅列第四位，投資水平也有待提高，一些新興領域的合作還處在起步階段。與兩國16 億人口相比，100 多萬的雙向人員往來規模還遠遠不夠。

中印尼兩國領導人承諾，將加強基礎設施建設、制造業、農業、投融資等領域合作，創造新增長點，實現2015年兩國貿易額達到800 億美元的目標。中國企業將積極參與印尼“六大經濟走廊”和互聯互通建設，在印尼建設兩國綜合產業園區。加強油氣、新能源等領域合作，建立長期可靠的能源合作伙伴關系。深化財政金融合作，續簽總額1000 億元人民幣的雙邊本幣互換協議并積極考慮擴大規模。

中國和印尼都是本地區和世界上有影響的發展中大國和重要新興市場國家。兩國在國家發展進程中有相似目標，在維護本地區繁榮穩定方面有廣泛的共同利益，在國際事務中有共同語言。印尼新政府的上臺，雖然會在一定程度上調整內政外交，但是基于中印尼共同發展的利益，兩國關系應不會受到明顯影響，尤其近年來印尼華人的政治地位得到改善，也將有助于穩定和推動兩國關系的全面發展。

（作者系中國社會科學院亞太與

全球戰略研究院副研究員）

（責任編輯：魏丹丹）

[1] 吳婷. 蘇西洛執政以來印尼外國直接投資（FDI）流入結構變化及其原因分析[J]. 東南亞縱橫, 2011, 11.

[2] 世界銀行統計數據. [2014-04-15]. http://data.worldbank.org.cn/indicator/FI.RES.TOTL.CD/countries/all?page=1&display=default

[3] 印尼稱G20地位上升體現全球多樣化. [2009-09-30]. 路透社, Indonesia and the G20[EB/OL]. [2014-04-21]. http://www.thejakartapost.com/news/2009/04/03/indonesia-and-g20.html

[4] 許利平. 印尼民主改革時期腐敗問題探析[J]. 東南亞研究, 2013, 3.

[5] 李卓輝. 印尼議會大選啟動大改革時代新進程[N/OL]. [2014-04-01]. http://www.zaobao.com

[6] 房寧. 精英分裂之下印尼的多黨政治[J]. 文化縱橫, 2010, 5.

[7] 選舉初步成績：各黨得票相近 印尼新國會料嚴重分化影響施政效率[N]. 聯合早報.

[8] Business Monitor International Ltd. Indonesia Business Forecast Report: No Escaping External Malaise: 24. http: / /www.businessmonitor.com

[9] 劉建超. 中印尼關系發展新的里程碑[N]. 人民日報, [2013-08-30].