俄羅斯互聯網治理工作評析

郝曉偉+陳俠+楊彥超

隨著俄羅斯國內互聯網的不斷發展，俄面臨的網絡治理形勢也愈加嚴峻。據俄知名網絡安全公司卡巴斯基實驗室發布的報告顯示，繼2011年后，俄羅斯2012年再度蟬聯全球互聯網安全風險最高的國家。[1] 在此背景下，為有效應對國內外網絡信息安全挑戰，捍衛國家網絡主權，俄政府采取了戰略戰術相結合的治理思路，從頂層設計入手，借助法律法規制定、管理機制完善、技術平臺研發、市場環境營造等多個手段，構建出較為完備的互聯網治理工作體系。俄在互聯網方面的治理措施主次分明、軟硬兼備、可管可控，其在網絡治理理念、對外國互聯網企業進行管理等方面具有獨到之處，值得研究及借鑒。

俄羅斯互聯網治理

形勢及主要問題

近年來，俄羅斯互聯網行業蓬勃發展。據俄聯邦統計局數據顯示，截至2013年10月，俄活躍網民數量為6759.7萬人，約占人口總數的61.4%（統計范圍為15—70歲公民）。[2] 經常使用互聯網的俄青年在網民中的所占比例高達89%。[3] 伴隨著不斷膨脹的網民規模，俄國內日益猖獗的網絡犯罪、網絡極端主義及恐怖主義問題，嚴峻的國際互聯網安全形勢，持續對俄網絡治理工作進行沖擊，倒逼其不斷提升互聯網治理能力。

首先，俄網民的網絡活動較為活躍，善于利用互聯網進行政治發聲。據俄互聯網國家域名協調中心的數據顯示，該國每天都上網的網民占到69%，每周都上網的網民則占到全體網民的近90%。[4] 英國廣播公司（BBC）評價稱：俄活躍網民年齡在25—40歲之間，已成為“互聯網一代”。他們大都受過高等教育，善于思考，非常活躍；價值觀更傾向于西方的民主，贊賞普世價值；經常在Facebook、Twitter等網站上討論時政、辯論問題、發泄不滿、傳播政治信息、發起集會倡議及征求簽名。[5]

其次，俄網絡犯罪市場被稱作網絡犯罪的“天堂”及世界網絡犯罪的中心。據知名網絡安全服務商“趨勢科技”2012年發布的報告，在俄網絡犯罪市場上能找到各式各樣的網絡犯罪服務和產品，且都明碼標價，包括僵尸網絡、分布式阻斷服務攻擊（DDoS）、入侵服務、漏洞攻擊等。來自俄羅斯的電腦病毒、木馬軟件和其他惡性軟件，占到全世界的三分之一。[6] 而據卡巴斯基數據顯示，俄境內計算機用戶面臨來自互聯網的風險水平高達58.6%。[7]

再次，俄羅斯網絡極端主義和恐怖主義問題突出，對俄國家安全構成極大威脅。在俄極端主義分子中，青年人占到多數，互聯網淪為散布極端主義思想、策劃恐怖暴力活動的主要途徑。2012年，俄國家反恐委員會第一副主任葉夫根尼·伊利葉表示，俄境外互聯網網段運營著500多個恐怖主義和極端主義的俄語網站，通過互聯網散播恐怖主義和極端主義思想，對俄羅斯而言是一個極大的威脅。2013年6月，俄聯邦安全局局長亞歷山大·博爾特尼科夫在國家反恐委員會會議上表示，極端主義分子通過社交網絡訓練潛在支持者，部分互聯網已經成為極端主義思想的“孵化器”。[8]

最后，俄面臨的國際網絡信息安全形勢較為嚴峻。隨著互聯網在各國安全戰略中的地位日漸凸顯，美日等網絡強國在捍衛自身互聯網利益的同時，積極構建網絡部隊、雇傭黑客部隊甚至是采取監聽等方式，意圖在網絡空間領域對別國實施遏制和打擊。美國國家安全局曝出的“棱鏡門”丑聞就是典型的案例。另外，在非常時期對立國黑客間的“網絡大戰”也成為新時代國際斗爭的新方式。在此次俄烏克里米亞危機中，俄羅斯和烏克蘭之間的黑客大戰此起彼伏，兩國的多個官方網站都遭到疑似來自對方的黑客攻擊。

俄羅斯互聯網治理

總體策略及具體工作

俄在互聯網治理方面采取了政府主導型治理模式，強調政府的主導作用，核心在于通過立法和行政手段，正確發揮政府的干預作用。與此同時，俄相關治理工作主次分明、疏堵結合、軟硬兼備、因勢利導，治理目標清晰明確、手段靈活多樣。

一、以宏觀戰略思維謀劃國家互聯網治理工作

早在1994年，俄就開始謀劃互聯網治理的頂層設計，著手制定《國家信息安全學說》。2000年6月,時任俄總統的普京主持通過了《國家信息安全學說》，為“構筑未來國家信息政策大廈”奠定了基礎。[9] 在國際網絡空間爭奪方面，為防范網絡軍備競賽和網絡戰，俄始終以限制攻擊性網絡武器、遏制網絡恐怖主義等立場與美國進行磋商與會談。[10] 俄還加快了組建“網軍”的步伐。2013年8月，俄副總理羅戈津宣布將盡快組建網絡司令部，專門負責網絡空間作戰任務。此外，俄還積極倡導保護網絡主權，主張由國家對互聯網進行監管，呼吁對國際互聯網空間施予更廣泛的國際監督。2012年12月，俄在聯合國國際電信聯盟大會上提出“網絡主權”倡議，呼吁加強各國政府在互聯網發展與管理中的作用，建議由聯合國對國際根域名服務器系統進行管理等。

二、以較為完備的法律后盾保障互聯網治理有法可依

俄政府明確強調互聯網自由要以道德和法律為基礎，十分重視完善網絡信息安全與監管領域的法律法規體系構建，進而明晰政府部門職責，增強政府應對網絡監管新形勢的能力。

一是建立相對完備的互聯網治理法律體系，形成了以聯邦信息安全相關法律為主，以聯邦主體、相關組織機構或地方政府的相關法律措施為補充，多層級的互聯網治理法律法規體系。具體而言，俄網絡治理方面的主體法律體系是以將信息安全納入國家安全管理范圍的《俄羅斯聯邦憲法》為依據，以規范互聯網行為的《俄聯邦信息、信息化和信息網絡保護法》為基礎，以《俄聯邦國家安全構想》、《俄聯邦信息安全學說》和《2020年前國家安全戰略》等為政策指導和理論依托，以《俄聯邦大眾傳媒法》、《俄聯邦計算機軟件和數據庫法律保護法》、《俄聯邦保密法》、《俄聯邦著作權法》、《俄聯邦通信法》等部門法為主要執法依據。[11] 而地方政府和相關組織機構的法律法規則對主體法進行了補充，如2011年5月，俄莫斯科市政府頒布地方性法規，賦予地方安全局、內務局等加強監管網絡新媒體的權力。

二是從法律層面保障互聯網治理的合法性。俄議會于2012年7月通過了《防止兒童接觸有害其健康和發展的信息法》修正案。根據該法，隸屬于俄聯邦通信與大眾傳媒部的聯邦通信傳媒監督局可根據舉報，對在俄網域內提供有害信息的網站采取刪除網頁，乃至封鎖IP等手段。[12] 2013年10月，俄聯邦通信與大眾傳媒部又提出草案，要求互聯網服務提供商安裝監控設備，進一步加強對國內和國際互聯網新媒體的有效管理和監控。

三、以較為完善的機制保障互聯網治理切實可行

基于法律的保駕護航，以及相關部門職責劃分明確，俄政府以有機聯系和有效運轉為原則，從相關行政機關構建、互聯網市場規范等兩方面入手，構建了以政府為主導、以社會參與為補充的網絡治理工作機制。

俄曾設置功能類似于美國國家安全局的機構，即聯邦政府通信與信息局，集情報搜集和信息安全兩項職責于一身。2004年該機構被撤銷，職能分散到聯邦安全局和聯邦保衛局等機構。同時，俄還對互聯網治理的具體領域進行細分，并建立了對應機構以加強治理。俄聯邦通信傳媒監督局主要負責對傳媒、信息和通信技術進行監控；俄聯邦內務部特種技術措施局具體負責網絡安全，治理網絡犯罪，并接受網民關于不良網絡信息及程序的舉報；俄聯邦內務部網絡監控中心主要負責監控Twitter、Facebook等網絡新媒體。2013年1月，俄總統普京簽署總統令，責成俄聯邦安全局建立國家計算機信息安全機制，以監測、防范和消除網絡信息安全隱患。俄外交部也成立國際信息安全司，主要職責便是維護俄網絡空間的安全。另外，社會組織的參與則是政府相關工作的有力補充，如非商業組織“俄羅斯域名（.RU)協調中心”也參與了俄政府的網絡治理工作。

在市場規范方面，俄以確保國家網絡信息安全為優先，而后再考慮平衡互聯網市場的商業及經濟利益。對于本土互聯網企業，俄主要采取扶植、拉攏等措施，以方便掌握和獲取資源、達到主動控制和防護互聯網安全的最高目的。如俄市場份額最大的搜索引擎Yandex，其相關技術來源于政府項目，因此俄政府能較為輕易地干預該公司的運營。另外，知名的網絡信息安全公司卡巴斯基和Dr.web也為俄政府提供信息安全支持。[13]

對于在俄運營的國外互聯網企業，俄則采取了較為強硬的措施將其納入政府的治理體系。2011年底至2012年5月，俄反對派在全國范圍內掀起了“反普”、“倒普”的熱潮。期間，俄政府以“網站受到攻擊”、“網絡超載”為由，暫時或在一定區域內屏蔽了Facebook、Twitter等國外社交網站。[14] 2014年4月，俄國家杜馬通過新法案強迫谷歌、微軟等外國服務商將俄網民數據儲存在俄境內的服務器中，否則將屏蔽相關服務。[15]

四、以較為嚴密的技術平臺體系保障互聯網治理進退有度

俄積極發展網絡治理技術，布局互聯網管理平臺，構建出攻防結合的技術平臺管理體系。對于國外互聯網滲透，俄采取“扎好籬笆打好樁”的守勢，通過加強本土基礎網絡和信息系統安全建設，極力保障自身信息安全。2013年8月，俄聯邦安全局公布了《俄聯邦關鍵網絡基礎設施安全》草案，提出建立國家網絡安全防護系統的構想，加大對俄境內網絡攻擊的預警和處置工作。同時，為保護政府部門網絡信息安全，俄計劃在2017年之前為聯邦和地區政府建立專門的網絡系統，國家機構將通過這些系統和網絡安全使用互聯網。[16] 此外，俄聯邦安全局也在積極推動研發替代微軟Windows系統內置加密程序的應用軟件，并立法強制政府雇員和重要用戶使用，目前已對近200萬臺裝有Windows系統的電腦進行了改裝。

對于國內的網絡信息流通，俄則構建出較為完備的互聯網管理系統，不僅能對有害信息進行過濾、還能將互聯網信息置于政府的掌控之下。俄建立了專門的網絡監控系統“操作監察活動系統”（SORM），其中，SORM-1偵聽話務，包括移動網絡；SORM-2負責攔截互聯網流量，包括網絡語音電話業務VoIP；SORM-3收集來自所有傳播媒介的信息，存儲期長達三年，并向政府部門開放數據。2008年，俄境內的服務器數據流被強制接入此系統中，用以確保俄國家安全部門能及時、有效地獲取數據。此外，俄有關部門也將社交網站等新媒體列為監測重點，借助技術手段對網民留言、論壇網帖等實施全天候監控，掌握民眾在互聯網上的實時動態。

俄羅斯互聯網治理

工作相關啟示

當前，互聯網同各國政治經濟、社會文化的關聯及結合愈加緊密，其治理問題成為包括中國在內的全球各國共同關心的熱點和棘手的問題。2014年2月27日，由習總書記擔任組長的中央網絡安全和信息化領導小組宣告成立，并召開了第一次會議。這充分顯示了中國從頂層設計入手加強互聯網治理、保護網絡主權的強大意志和決心，標志著擁有六億網民的網絡大國加速向網絡強國挺進。盡管俄互聯網治理工作并非盡善盡美，其國內還存在著嚴重的網絡犯罪問題，但其在互聯網治理方面采取的積極態度和靈活策略手段具有一定的啟示意義。

其一，俄政府積極介入互聯網治理，相關工作起步較早、起點較高，具有較為清晰的思路和方向。作為“網絡主權”最早的倡議者之一，俄重視互聯網治理方面的頂層設計，不僅將其提升至國家戰略的高度，而且較早地就法律制度等層面進行設計、規劃，充分運用國家力量，通過行政手段調動行業協會等多領域主體參與到互聯網治理工作之中。此外，俄政府在網絡治理方面的規劃條理清晰，具有針對性。整體而言，俄互聯網治理工作頂層決定性強、整體關聯性高、實際操作較為有效。

其二，俄政府多手段、多渠道相配合，構建出較為具體、嚴密的互聯網治理體系；其對互聯網發展“自主可控”的認識較為清醒。俄一方面通過立法確保互聯網治理的合法性和強制性，另一方面通過監管機構的設立、技術平臺手段的研發，建立了組織較為嚴密、監管范圍較廣、手段較強的治理體系。在“自主可控”的互聯網發展和治理思路之下，俄政府積極扶植本土互聯網及通信產業發展，力求通過對關鍵資源、技術的掌控，牢牢把握住本國互聯網的命脈及發展方向。

其三，俄政府對國外尤其是西方互聯網公司在俄發展方面的管理頗具特色。俄一方面利用國外先進經驗及技術手段促進本國互聯網產業發展，另一方面通過法律、市場等手段對在其境內運營的西方互聯網企業施予較為嚴格的監管，在數據存儲、信息傳輸、運營服務等方面都進行干預。盡管西方企業對其嚴格監管也頗有怨言，但尚未出現與俄政府激烈對抗的情況。在全球化浪潮下，俄政府如何在加強監管和為我所用方面實現平衡，值得認真研究及借鑒。

其四，俄政府在全球互聯網治理舞臺上主動發聲、設置議題，善于爭取及營造對本國有利的國際政治輿論環境。俄一方面積極加強網絡信息安全隊伍及能力建設，做到“打鐵還需自身硬”；另一方面主動出擊，很早就尋求與美在網絡戰等方面達成合作協議，并在全球互聯網治理機制中積極倡導“網絡主權”，以此積極回應美國等西方國家提出的“互聯網自由”理念。在網絡信息安全越來越構成全球性問題的形勢下，俄積極占據網絡空間高地、主動尋求多國合作的做法值得稱道。

（第一作者系中國互聯網協會副研究員；第二作者單位：外交學院國際關系學院；第三作者單位：湖南省互聯網協會）

（責任編輯：魏丹丹）

[1] 賀穎駿. 俄羅斯努力防范網絡安全高風險[EB/OL].[2013-08-14].http://news.xinhuanet.com/zgjx/2013-08/14/c_132627248.htm

[2] Итоги федерального статистического наблюдения по вопросам использования населением информационных технологий и информационныхтехнологий и информационно-телекоммуникационных сетей[DB/OL]. http://www.gks.ru/free_doc/new_site/business/it/fed_nabl/tab1.htm

[3] 張冬楊. 俄羅斯IT市場喜憂參半[EB/OL]. [2014-02-20]. http://intl.ce.cn/specials/zxgjzh/201402/20/t20140220_2343386.shtml

[4] 張冬楊. 俄羅斯互聯網綜述：一切才剛剛開始[EB/OL]. [2011-02-17]. http://intl.ce.cn/hqcy/zxdt/201102/17/t20110217_22223671.shtml

[5] 鄭建新. 俄羅斯大選與互聯網[EB/OL]. [2012-02-12]. http://www.bbc.co.uk/zhongwen/simp/mobile/indepth/2012/02/120214_russia_byzhengjianxin.shtml

[6] 網絡專家驚呼：俄羅斯黑客高明又便宜 對美威脅難測[EB/OL]. [2014-02-06]. http://news.sinovision.net/politics/201402/00282806.htm

[7] 同[1] 。

[8] 俄安全總局：部分互聯網成為極端主義“孵化器”[EB/OL]. [2013-06-11].http://rusnews.cn/eguoxinwen/eluosi_anquan/20130611/43787725-print.html

[9] 夢溪. 普京執政又出重拳——俄首次制定《國家信息安全學說》[N]. 解放軍報，2000-08-09: 12.

[10] 吳翔，翟玉成. 網絡軍控：倡議、問題與前景[J]. 現代國際關系, 2011, 12: 16.

[11] 李希光. 政府如何依法管理媒體與網絡[J]. 行政管理改革, 2013, 3: 48.

[12] 俄羅斯聯邦委員會通過網絡黑名單法[EB/OL]. [2012-07-27].http://news.xinhuanet.com/world/2012-07/27/c_112552785.htm

[13] 馬建光, 李宗源, 吳陽. 俄軍網絡戰能力不可小覷[J]. 環球軍事, 2010, 17: 46.

[14] 燕璽. 俄羅斯反對派領導人承認在總統大選期間故意制造混亂[EB/OL]. [2013-04-07]. http://gb.cri.cn/27824/2013/04/07/6611s4075543.htm

[15] Zack Whittaker. Facebook, Gmail, Skype face Russia ban under "anti-terror" data snooping plan[EB/OL]. [2014-04-24]. http://www.zdnet.com/facebook-gmail-skype-face-russia-ban-under-anti-terror-data-snooping-plan-7000028740/

[16] 俄羅斯計劃2017年前建起國家部分的互聯網[EB/OL]. [2013-10-26].http://tchinese.ruvr.ru/news/2013_10_26/247891781/