關于嚴守耕地保護紅線的幾點思考

寧波市國土資源局 林合聚

關于嚴守耕地保護紅線的幾點思考

寧波市國土資源局 林合聚

土地是民生之本、發展之基、財富之母。其中，耕地資源既是稀缺不可再生資源，又是土地資源中最精華的部分，她提供了人類生命活動80%以上的熱量和75%以上的蛋白質以及88%的食物來源。黨中央、國務院歷來高度重視耕地保護工作，黨的十八大和十八屆三中全會、中央經濟工作會議、中央城鎮化工作會議、中央農村工作會議強調，堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴防死守耕地保護紅線，確保實有耕地面積基本穩定，保障糧食生產安全。保護耕地，就是保護我們的生命線。

寧波市是一個土地資源十分稀缺的東南沿海港口城市，人均占有的耕地面積更少，據全國第二次土地調查統計寧波市人均占有耕地0.57畝，僅為全國平均數1.4畝的40%，遠遠低于聯合國糧農組織確定的人均耕地0.8畝的警戒線。近年來，隨著經濟社會的持續快速發展，各項建設不可避免地占用了不少耕地甚至標準農田（優質耕地），土地資源面臨的形勢越來越嚴峻。

一、當前寧波市耕地保護工作中遇到的主要困難和問題

1.保護耕地與保障用地的矛盾日益突出

當前，隨著海洋經濟和“六個加快”戰略部署的推進，寧波市正處在加快發展方式轉變，統籌城鄉發展，全面推動工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的關鍵節點，一方面各項建設急需用地，另一方面切實保護耕地是我國的基本國策，中央要求嚴防死守耕地保護紅線，土地資源面臨著嚴峻的形勢。

2.耕地占補平衡日趨困難

寧波市耕地后備資源匱乏，可開發補充耕地的未利用地十分有限。經過前些年的開發補充，剩余的未利用地大多分布在山坡地上，開發成階梯狀坡耕地，立地條件差，在生態環境和耕地質量保證上也凸現不足。而通過圍涂墾造的耕地，不但投入的成本越來越高，工期周期長，且還需要經過相當一段時間的土壤淡化，才能與所占用的耕地質量相當，因此耕地數量和質量“占補平衡”難度日益加大。

3.違法占用耕地查處難

一方面土地違法案件查處要經過處罰、復議、訴訟、申請執行等許多環節，時間長、耗費多，而土地違法特別是個人土地違法行為建設工期短、投入成本低，不易被發現，因此查處難度較大。另一方面相當部分違法違規用地為當地政府主導的基礎設施、公益事業和重點建設項目占用耕地，處理工作尤其是對人的處理往往難以到位，困難重重。

4.建設用地的節約集約利用水平還有待提高

不少開發區（園）和其它工業集聚區的行政管理、生活服務、污水處理、區內道路、倉儲及綠化等區域性社會資源的共享程度不高，建筑容積率和投資強度偏低，廠區內綠地比例較大。還有不少地方土地寬打寬用，利用率不高。

二、關于進一步完善寧波市耕地保護工作的思考及建議

切實加強耕地保護工作，嚴守耕地保護紅線，確保糧食生產安全，對推進寧波市經濟社會持續健康發展有著重要的現實意義。

1.加大宣傳和執法力度，增強全民的耕地保護意識

通過新聞媒體、普法等多種形式，進一步加大對《土地管理法》《基本農田保護條例》等法律法規和方針政策的宣傳力度，不斷提高各級政府和社會各個方面對耕地保護工作重要性的認識，從而把思想和行動統一到科學發展觀上來，統一到黨中央、國務院關于保護耕地和提高糧食生產能力，落實最嚴格的耕地保護制度上來。正確處理保護耕地和保障發展的關系，真正把保護耕地作為硬任務，使經濟社會發展建立在節約土地和保護耕地的基礎上，實現發展和保護“雙贏”。同時，要進一步強化土地執法監察，按照事前防范、事中監督、事后查處相結合的要求，不斷加大監察力度，努力做到處理一案，震懾一方、教育一片的作用，切實從源頭上防范和杜絕各類違法違規占用耕地的發生。

2.加大開源節流力度，確保實現耕地占補平衡

土地開發整理和墾造耕地就是開源，要繼續把土地開發整理和建設用地復墾作為耕地補充的重要途徑，努力實現全市耕地占補平衡。要充分挖掘有限的耕地后備資源，在注重生態環境和保證耕地質量的前提下實施耕地墾造項目。聯系寧波市實際，要重點抓好圍涂造田工程，積極落實資金，抓緊墾造耕地進度。要繼續大力推進高標準基本農田建設。要積極推行建設占用耕地表土剝離工程，在余姚市和鄞州區先行試點的基礎上加快推廣，不斷提高開發復墾整理新增耕地的質量，提高農業綜合生產能力。

進一步注重節流，減少建設占用優質耕地。要從源頭上進一步強化規劃和計劃的調控功能，按照“區別對待、有保有壓”的原則，合理安排用地指標，從緊控制新增建設項目占用耕地。對建設項目占用耕地較大的或者占用基本農田的，要在用地預審階段對申報項目進行實地踏勘，并對項目建設規模、用地選址、耕地補充方案、基本農田補劃方案等進行充分論證。要進一步強化建設用地報批審查，對超過規定用地定額標準或達不到節約集約用地控制標準的，壓縮用地面積或不予批準用地。

3.加大資金投入力度，加快耕地保護補償機制建設

市、縣（市）區兩級財政每年要從新增建設用地土地有償使用費分成部分、耕地開墾費、用于農業土地開發的土地出讓收入中劃出一定比例的資金，專項用于開展耕地保護工作。要在慈溪市和鄞州區先行試點的基礎上，加快推進耕地保護經濟補償機制建設，靈活運用財政轉移支付等經濟手段，積極調動全社會和農民保護耕地的積極性，尤其要加強對高質量耕地的保護。市級有關部門要各司其職，密切配合，切實加強對各地的工作指導和監督。市國土資源局負責做好建立耕地保護補償機制建設的各項工作；市財政局負責做好寧波市級耕地保護補償資金的籌集和市級補助資金的撥付工作；市農業局負責指導耕地保護補償資金的使用管理；市審計局負責審計監督耕地保護補償資金管理使用情況。同時要及時對耕地保護補償機制實施情況進行評估，根據評估情況適時完善有關政策，不斷推進耕地保護補償機制建設。

耕地保護目標責任制考核現場

開發造地項目竣工驗收現場

4.樹立節約集約理念，多層次推進科學合理用地

堅守耕地紅線，節約集約用地，就是要創新發展，構建新機制，走節約集約用地的新路子。一是要轉型升級求節約。堅持科學發展，轉變經濟發展方式，推動經濟結構的調整和優化，推進產業調整和升級，實現節約集約用地。二是要科學規劃求節約。通過土地利用總體規劃修改調整，科學合理地配置土地資源的空間布局，確保土地資源得到高效合理利用。三是要開發空間求節約。鼓勵建設項目向空中發展，合理開發利用城鎮地下空間。四是要推動集聚求節約。加大生產要素集聚力度，促進產業向工業園區和功能區集聚，推動居住向社區集聚，促進節約型城鎮的建設。五是要城鄉統籌求節約。統籌城鄉建設用地，積極鼓勵開展農村閑置宅基地、空閑地和廢棄工礦用地復墾整理，加大村莊整治扶持力度，以減少農村建設用地換取增加城鎮建設用地。六是要強化監管求集約。加強批后監管，建立健全建設項目用地開發利用全過程跟蹤檢查制度和建設項目竣工驗收制度，加大對閑置土地處置力度，確保土地資源高效合理利用。