制度創新定乾坤

武偉　董靜

自貿區圍繞功能拓展這個核心，把防控風險作為重要底線，重點突出與國際通行規則相銜接，取得了豐碩的制度創新和政策創新成果，大大推動了國際投資與服務貿易等功能的快速拓展。

自由貿易園區是國際通行的相關制度的創立者和政策的制定者，它既是政策創新的先鋒，也是制度創新的沃土。制度創新是自貿區促進功能創新的拔本塞源之策，亦是“自貿試驗區建設的生命力所在和成敗關鍵”。

自貿區以滿足企業需求，“加快形成與國際投資、貿易通行規則相銜接的基本制度體系和監管模式”為目標，堅持“徹底放開不該管的、堅決管好該管的；寬松進入、嚴管過程、嚴控風險”等原則，破立并舉，將簡政放權與強化過程監管相接合，在政府管理由前置審批為主向備案管理為主轉變，由進口把關為主向運營過程監督為主轉變，由直接監管為主向間接監管為主轉變，由政府監管為主向政府與社會齊抓共管轉變，由分散執法為主向集中執法為主轉變等方面進行了有益的探索，有效地促進了政府職能更多地向制定市場規則、維護市場秩序和服務市場主體轉變，釋放了市場活力，有力地促進了國際投資和服務貿易功能的拓展，為全國提供了可資推廣的經驗。

建設開放透明的投資準入管理制度

以投資準入負面清單及政府行政正面清單為突破口，以審批制改備案制為抓手，簡政減權、限權放權，簡化事前準入程序、減少前置審批事項、降低企業進入門檻，初步建立了更加開放、透明、規范、高效的投資準入管理制度，促進了從“重進入審批”向“重過程監管”轉變。

一是對外資準入實施負面清單式管理。負面清單是全球70多個國家和地區普遍使用的外資準入管理方式，也是TPP及TTIP等特惠貿易投資安排的前提。它只列舉禁止和限制外資經營的領域，告訴外商哪些領域不許進入、哪些領域可有條件進入。

在負面清單之外，外資依法享受與國內投資同樣的經營權力，即國民待遇。負面清單重在“保障私權”，即“法不禁止即自由、法未限制即合法”，是管理理念和管理模式的重大改變。上海自貿區成立當日發布了負面清單，建立了相應的備案體系，率先在全國對外商投資實施負面清單加準入前國民待遇管理模式，對負面清單以外領域的外資項目由核準制改為備案制（自今年6月17日起，在全國范圍內，國家發改委將外資項目由全面核準改為有限核準和普遍備案制，并試行國民待遇）。至4月底，新設外資企業862家，94%通過備案方式設立。

二是對境外投資實行備案制管理。對不涉及境外證券投資、不危害國家安全、中方投資不超過3億美元（全國是10億美元）以下的境外投資項目實施備案管理。企業在5個工作日內就可拿到境外投資項目及境外投資開辦企業備案意見（證書），然后直接申請換匯并投向境外。截至4月，已完成21個境外股權投資項目，投資額近9億美元。其中，弘毅投資在7個工作日內完成了向境外投資1.86億元收購PPTV的項目備案及外匯指標審核備案工作。此前，該項目需報國家發改委、商務部、外管局等進行事前審核，一般需要約6個月。

三是國家有關部委在自貿區取消或下放了許多行政審批事項。中國人民銀行等簡政放權，探索準入前國民待遇和負面清單的金融管理模式，對負面清單以外的領域取消前置核準，實行備案制。保監會簡化行政審批，將區內保險支公司高管人員任職資格、上海地區航運保險機構在區內設分支機構等事項由事前審批改為事后備案，備案權下放給上海保監局。

交通部取消了對雇傭外籍船員的審批等事項，改為向上海海事局備案。工信部將外資經營增值電信業務的審批權下放給上海市通信管理局， 合并審查環節，審批期限由5個月縮為2個月。

國家外管局取消了對外擔保和向境外支付擔保費、境外融資租賃債權的審批，將經常項目收結匯及購付匯單證審核下放由銀行辦理。國家質檢總局將區內進境動植物源性食品的檢疫終審權下放給上海檢驗檢疫局。上海海關將區內從賬冊備案到核銷的10項38次審批減少為5項14次審批。

四是政府行政權力清單管理。公布了政府行政權力清單，“凡清單以外，一律不得實施行政審批，更不得違規新設審批事項（李克強）”。它是“規范公權”的正面清單，意味著政府行政行為“法無授權不可為”，將權力關進了籠子、放進了玻璃房，限制了政府的自由裁量權，提高了行政透明度，減少了“暗箱操作”和權力尋租的可能。同時，建立了相對集中的行政審批制度，由管委會集中行使市級行政審批權和處罰權，減少了行政成本，提高了行政效率。目前，廣東、浙江等已按國務院要求建立“權力清單”制度。

五是工商登記制度創新。實施了注冊資本認繳制及“先照后證”登記制，降低了企業的準入門檻，提高了資本流動性。將各類營業執照改成統一的國際通行證照樣式。工商對企業設立登記實施 “一表申報、一口受理、并聯辦事、綜合辦理”，內資企業及備案的外資企業在4個工作日內可一并取得備案證明、營業執照、機構代碼證和稅務登記證（此前需跑4個部門、耗時29天），創造了良好的創業環境。國務院已印發《注冊資本登記制度改革方案》，推廣自貿區的經驗。

建立嚴格有效的事中事后監管制度

事中事后監管制度是政府管理方式創新的關鍵。它通過建章立制，及時有效地掌握市場主體的實際運營狀況，防控風險，保障市場秩序，營造公開透明、統一開放、競爭有序、安全便利的國際化、市場化、法治化的環境，有效引導和規范市場主體的行為。

一是強化利用法律法規手段監管。國家調整了《中華人民共和國外資企業法》等3部法律、15部行政法規和3部國務院文件的部分規定，終止了32條行政審批措施。國務院印發了《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，中國人民銀行等國家13個部門出臺了近30個規范性文件。上海市停止實施《上海市外商投資企業審批條例》等地方性法規，制定了《中國（上海）自由貿易試驗區條例》（已通過人大二審，待表決）等10多個地方性法規。這些都為依法監管提供了更加完善的法律依據。

二是強化利用信息公開制度及社會信用制度管理。詳實的企業年度備案信息、有效的企業信息公開披露與信息共享制度、高效的信用管理制度是事中事后監管的主要手段。一方面，自貿區取消了企業年檢制度，推行了企業年報公示制度，要求企業按規定時限向工商管理機關報送年度報告，并通過工商局的企業信用信息公示系統進行公示，監管部門利用這些報告加強事中事后跟蹤和監管。同時，推行了企業經營異常名錄制度，將未按期公示年度報告的企業載入經營異常名錄，向社會公示。正在與全市社會公共信用信息服務平臺對接，嘗試發布企業與經營者信用污點報告，實施信用“負面清單”管理。

三是強化利用風險分類分級手段監管。第一，對可能產生較大風險的業務領域，進行更為審慎或嚴格的管理。例如，中國人民銀行對風險較大的試驗區分賬核算業務進行特別的風險審慎管理。海關對貿易管制范圍內的貨物給予重點監管，對其他貨物則促進高效便捷流轉。

第二，根據企業和經營者的誠信紀錄進行分類監管，對于誠信守法的企業采取抽查等相對寬松的監管，對于誠信度差的企業進行嚴格監管。例如，海關對52家高資信企業實施了“擔保驗放”等便捷措施。

第三，銀監局及外匯管理局等部門強化了對區內機構的行為監管，加強了非現場監測分析、宏觀審慎管理、跨部門聯合監管、日常現場核查檢查。

第四，建立風險應對機制。上海海關建立了貿易風險中央監控平臺和風險監測預警機制；檢驗檢疫局利用區內“國家進出口工業產品風險信息監測分中心”進行風險信息采集、識別及處置，建立了進出口工業品質量安全約談機制、出口工業品退貨追溯調查制度和境外通報調查制度。

第五，建立了配合國家有關部門進行外資國家安全審查及反壟斷審查的工作制度和機制。

四是強化利用社會力量參與市場監管。在強化行業協會參與管理方面，保監會允許保險行業協會作為條款報備主體，同樣的產品由航運保險協會報備一次，會員公司可自主使用，避免了多個公司重復報備同一產品的情況。在強化企業或機構責任方面，上海銀監局要求區內銀行做好對業務的風險自評，確保相關風險管理流程和管理能力的有效性，向監管部門提交相關風險自評報告；銀行必須與自己任命的高管簽訂切結書，如出現問題要承擔責任。在強化第三方專業機構參與管理方面，上海海關引入會計師事務所及審計師事務所協助海關保稅核查、稽查驗證，引入船級社對制造、改裝、維修集裝箱車廂進行行業認證等。上海檢驗檢疫局按照“合格假定加責任追究”的思路，采信第三方檢驗機構對進出口工業品質量安全法定檢驗的結果。

五是建立聯合監管和協同服務制度。充分利用信息化手段，建設政府部門間的監管信息共享和服務機制，推進協同和聯合監管及執法機制制度。建立市場監管綜合執法體制、集中的行政執法及處罰體制和機制，綜合評估制度等。例如，建立專利、商標、版權管理合一的知識產權保護機制。

建設便利化的貿易監管制度

按照“一線（自貿試驗區與國境外）逐步徹底放開、二線（自貿試驗區與境內區外）安全高效管住、區內貨物自由流轉”的監管模式，口岸監管部門進行了一系列管用有效的制度創新，有力地促進了加工貿易的轉型升級和服務貿易功能的不斷拓展。

一是聯合監管和協同服務。海關與檢驗檢疫部門聯合實施了“一次申報、一次查驗、一次放行”試點。6月4日，我國第一個“國際貿易單一窗口”試點運行，中國出版對外貿易總公司進口的12箱瓷磚在洋山“單一窗口”一點錄入，同時完成了海關和檢驗檢疫申報。TITAN號貨輪通過“單一窗口”實現了海關、檢驗檢疫、邊檢及海事部門對船舶出港手續簽注一體化及無紙化放行。

二是海關構建法制化、信息化、智能化、便利化、安全化的監管模式。以促進通關便利化為核心，實施了20多項制度創新措施。例如，“貨物憑艙單信息先進區后報關”在捷開依物流等47家企業試點，使通關時間縮短2到3天，物流成本減少10%。“企業自選運輸工具在區內運輸”為企業節約2小時，每輛車節約運輸成本200元。“加工貿易工單式核銷、批次進出及集中申報”為產品檢測維修業務節省了大量的擔保費，減少了繁瑣的核銷手續。正在探索按照貨物狀態分類監管的制度。

三是檢驗檢疫推行“進境檢疫，適當放寬進出口檢驗；方便進出，嚴密防范質量安全風險”的監管模式。圍繞“一線檢疫、二線檢驗”，推出了23項制度創新措施。例如，對“一線”進出境貨物實施進出境檢疫和重點敏感貨物檢驗制度。可在貨物入境進區或在區內倉儲時進行預檢驗，實施核銷放行，使貨物進境通關時間縮短50%以上。“通報通放、即查即放、快檢快放”已經推廣到全市85家企業。

綜上所述，自貿區圍繞功能拓展這個核心，把防控風險作為重要底線，重點突出與國際通行規則相銜接，通過向企業要需求，向國際通行規則要標準，向政策和制度要功能，向改革要動力，向市場要活力，向政府要環境，“大膽闖、大膽試、自主改”，取得了豐碩的制度創新和政策創新成果，大大推動了國際投資與服務貿易等功能的快速拓展。