不能拿公眾參與環(huán)保立法當(dāng)噱頭

陳沙沙

“條例細(xì)化到什么程度、允許公眾參與利用環(huán)境資源決策到什么程度，都影響到該《條例》 是否行之有效，否則公眾參與環(huán)境保護(hù)的第一個(gè)省級(jí)立法也只會(huì)是一個(gè)噱頭。”

5月上旬，杭州余杭發(fā)生反對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目的群體事件，使得“環(huán)境群體性事件”這一敏感詞匯再次進(jìn)入公眾視野。

環(huán)保部2012年統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，自1996年以來(lái)，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速。廈門、大連、寧波、昆明、九江等多個(gè)地區(qū)先后發(fā)生過(guò)重大項(xiàng)目民眾抗議事件。

公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍等多位環(huán)保人士認(rèn)為，這些群眾事件的共性，在于信息公開(kāi)不到位，有些項(xiàng)目從立項(xiàng)到環(huán)評(píng)公眾參與度很低。

《民生周刊》記者了解到，頻發(fā)的環(huán)境群眾性事件已引起高層重視，并正在尋求解決之道。5月下旬，環(huán)保部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見(jiàn)》。明年1月1日實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》將首次把“公眾參與”納入環(huán)保的基本原則。

日前，河北省人大常委會(huì)將制定《河北省公眾參與環(huán)境保護(hù)條例》（簡(jiǎn)稱《條例》）列為2014年立法計(jì)劃和工作重點(diǎn)。

“初稿已經(jīng)形成，我們希望它成為中國(guó)第一個(gè)有關(guān)公眾參與環(huán)境保護(hù)的省級(jí)地方法規(guī)。”6月9日 ，環(huán)保部宣教中心主任、河北省公眾參與環(huán)境保護(hù)條例起草領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)賈峰向《民生周刊》記者介紹。

第一個(gè)省級(jí)立法

“河北省是我國(guó)污染治理任務(wù)最重的省份，全省上下都希望扭轉(zhuǎn)環(huán)境污染惡化的趨勢(shì)。”賈峰說(shuō)，若河北省公眾參與環(huán)境保護(hù)條例能成形，將可有效減少環(huán)境群體事件風(fēng)險(xiǎn)，為其他地區(qū)提供借鑒。

作為河北《條例》起草的核心專家，北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁參加了4月22日召開(kāi)的編制研討會(huì)。他告訴《民生周刊》記者，會(huì)上專家起草了兩個(gè)法律版本。汪勁撰寫了其中一個(gè)版本。他提出，起草《條例》需具有“大環(huán)境”和“大參與”意識(shí)，即公眾參與環(huán)節(jié)除涉及環(huán)保部門外，也應(yīng)涉及進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源決策的政府部門，同時(shí)信息應(yīng)該“盡早公開(kāi)、有效公開(kāi)”。在知悉權(quán)、建言權(quán)、救濟(jì)權(quán)等公民環(huán)境權(quán)外，他特別設(shè)計(jì)了一項(xiàng)“意見(jiàn)得到充分考慮權(quán)”。

“我跟你提了意見(jiàn)，你要給我答復(fù)。如果你沒(méi)有采納我的意見(jiàn)，你可以告訴我怎么做。這是讓公眾有地方去表達(dá)，而不是去堵高速公路、堵政府門。”

對(duì)此，中國(guó)政法大學(xué)教授、中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)常務(wù)理事王燦發(fā)表示認(rèn)同，“往往是制定了法律實(shí)施不了，所以最重要是制定程序，公眾怎么參與、走到哪一步應(yīng)該找誰(shuí)、到什么時(shí)間政府必須回復(fù)等流程必須細(xì)化。”

另一個(gè)版本的《條例》中，北師大法學(xué)院助理教授嚴(yán)厚福列出了77個(gè)條款，重點(diǎn)指向信息公開(kāi)及公眾參與的措施細(xì)化。其中涉及公眾參與應(yīng)采取公眾評(píng)議、調(diào)查問(wèn)卷、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的方式、公眾參與資料存檔備查、政府部門未依法讓公眾參與，決策無(wú)效、政府部門考慮設(shè)立公益訴訟基金等。

賈峰表示，河北省人大將《條例》立法視為今年的工作重心，接下來(lái)會(huì)進(jìn)行一系列研討，盡快提交河北人大進(jìn)行初審。

嘉興模式

“環(huán)境信息有效供給不足，公眾參與權(quán)利被邊緣化，參與主體能力有待加強(qiáng)。”浙江省環(huán)境宣傳教育中心、中歐環(huán)境治理項(xiàng)目浙江公眾參與地方伙伴項(xiàng)目執(zhí)行主任虞偉，也參加了此次河北《條例》編制研討會(huì)。

他告訴《民生周刊》記者，公眾參與環(huán)境治理的嘗試在一些地方早已開(kāi)始，其中浙江的“嘉興模式”比較成熟。

“嘉興模式”主要是嘉興在公眾參與環(huán)境保護(hù)過(guò)程中形成的“一會(huì)三團(tuán)一中心”公眾參與機(jī)制。一會(huì)即環(huán)保聯(lián)合會(huì)，三團(tuán)指市民環(huán)保檢查團(tuán)、專家服務(wù)團(tuán)、生態(tài)文明宣講團(tuán)，一中心則是環(huán)境權(quán)益維護(hù)中心。

虞偉進(jìn)一步解釋，“嘉興模式”賦予公眾環(huán)保否決權(quán)，市民代表對(duì)污染企業(yè)“摘帽”和部門建設(shè)項(xiàng)目審批有“否決權(quán)”，對(duì)排污企業(yè)抽查有“點(diǎn)名權(quán)”，對(duì)環(huán)境行政處罰結(jié)果有“票決權(quán)”。

比如，2010年，嘉興市政府門戶網(wǎng)站公告，要上一個(gè)100億元的橡膠項(xiàng)目。但環(huán)保部門考慮到嘉興的環(huán)境資源承載力比較低、地形狹窄等原因，認(rèn)為該項(xiàng)目不適合落地。此后，市民環(huán)保檢查團(tuán)和環(huán)保專家服務(wù)團(tuán)聯(lián)合調(diào)研，并提交了調(diào)查報(bào)告，最終，嘉興市政府否決了該橡膠項(xiàng)目。

此外，“一會(huì)三團(tuán)一中心”的公眾參與機(jī)制，通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、評(píng)議會(huì)、咨詢會(huì)，項(xiàng)目引進(jìn)審批圓桌會(huì)、治理懇談會(huì)等形式，使企業(yè)代表、市民代表、媒體都參與環(huán)境決策中，實(shí)現(xiàn)政府、公眾、企業(yè)的良性互動(dòng)。

“以前，環(huán)保部門對(duì)某個(gè)違法企業(yè)處罰都是關(guān)門決策、關(guān)門處罰，很多企業(yè)不心服口服。”虞偉說(shuō)，嘉興南湖區(qū)自2009年起試點(diǎn)在環(huán)境行政案件的審議過(guò)程引入公眾評(píng)審員制度。公眾對(duì)法律適用條款、整改方案、處罰額度可以提出意見(jiàn)，為環(huán)保部門做出最終處罰決定提供重要參考。

“引入第三方參與，一定程度上避免了環(huán)保執(zhí)法部門與違法企業(yè)的直接沖突。”他介紹，“嘉興模式”計(jì)劃在浙江11個(gè)城市推廣，浙江省也將在省級(jí)層面成立環(huán)保聯(lián)合會(huì)，搭建省內(nèi)公眾參與平臺(tái)。

多地探索期待“立法”

“最期待公眾參與環(huán)境治理從法律上規(guī)定下來(lái)，建立長(zhǎng)效機(jī)制。”虞偉表示，目前的公眾參與基本由政府主導(dǎo)，會(huì)帶來(lái)推進(jìn)過(guò)程的不確定性。當(dāng)民眾與政府決策部門意見(jiàn)相左時(shí)，公眾聲音的介入就需要法律支撐。

除河北、浙江外，云南、山西、遼寧等省也出臺(tái)了公眾參與環(huán)保的措施，而我國(guó)首部涉及環(huán)境公眾參與治理的法律《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在2003年就已正式實(shí)施。

“目前，國(guó)內(nèi)有10幾個(gè)省市制定了公眾參與環(huán)境保護(hù)的辦法，但從這些規(guī)章來(lái)看，有非常明顯的不足。”汪勁等受訪專家普遍認(rèn)為，現(xiàn)有的國(guó)家和地方規(guī)定比較籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。“無(wú)論是規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)，都寫得離老百姓很遠(yuǎn)。”

他舉例，廈門、昆明、杭州、沈陽(yáng)等地都曾制定公眾參與環(huán)境保護(hù)的辦法，但恰恰都發(fā)生了環(huán)境群體性事件。“條例、辦法看上去很美，卻落實(shí)不下去。”

究其原因，汪勁分析，從目前來(lái)看，公眾參與的事務(wù)主要是環(huán)保部門內(nèi)部所屬的事務(wù)。然而，環(huán)保部門并不是環(huán)境開(kāi)發(fā)利用行為的決策審批部門，換言之，公眾并沒(méi)有參與相關(guān)的項(xiàng)目決策。此外，公眾真正感興趣的信息通常無(wú)法獲取。

“比如，我國(guó)的環(huán)評(píng)只評(píng)價(jià)對(duì)環(huán)境本身的影響，不評(píng)價(jià)由于環(huán)境影響導(dǎo)致百姓權(quán)益改變、對(duì)人體健康的影響、對(duì)物權(quán)的侵害等。”

基于此，汪勁對(duì)此次河北《條例》的編制充滿擔(dān)憂。他認(rèn)為，條例細(xì)化到什么程度、允許公眾參與利用環(huán)境資源決策到什么程度，都影響《條例》 是否行之有效，否則公眾參與環(huán)境保護(hù)的第一個(gè)省級(jí)立法也只會(huì)是一個(gè)噱頭。“從研討會(huì)的反饋信中看，河北并沒(méi)有采納我提的建議。”

對(duì)此，受訪專家表示，過(guò)于細(xì)化的條款可能會(huì)遭環(huán)保之外其他部門反對(duì)，甚至可能因規(guī)定過(guò)細(xì)遭到環(huán)保部門反對(duì)。因此，最終能否通過(guò)，還需要看決策者的“魄力”。