戰(zhàn)后日本的產(chǎn)業(yè)政策范式及其對中國的啟示

徐俊賢

戰(zhàn)后日本政府形成了一系列的經(jīng)濟發(fā)展思想與產(chǎn)業(yè)政策，并在國民經(jīng)濟恢復和發(fā)展中起了主導性作用。日本的國家發(fā)展主義致力于國家層面上的產(chǎn)業(yè)化問題，考慮的是如何將產(chǎn)業(yè)政策作為首要的優(yōu)先政策來加強國民生產(chǎn)，其基本原則有三，一是以戰(zhàn)略的眼光看待經(jīng)濟，二是抑制過度競爭，三是限制企業(yè)的短期謀利行為。在這些基本原則的指導下，戰(zhàn)后日本產(chǎn)業(yè)政策先后經(jīng)歷了管制經(jīng)濟范式、出口導向范式以及高增長和自由化范式，使日本在戰(zhàn)爭的廢墟上迅速發(fā)展為世界經(jīng)濟強國。日本國家發(fā)展主義的基本理念與產(chǎn)業(yè)政策，對當前中國的經(jīng)濟發(fā)展有著十分重要的借鑒意義。

一、戰(zhàn)后日本的產(chǎn)業(yè)政策范式

1.管制經(jīng)濟范式。戰(zhàn)后，日本在戰(zhàn)爭期間建立起來的直接控制物資和貨幣的體制幾乎消失殆盡，但它的許多變體卻作為戰(zhàn)爭的遺產(chǎn)被保留下來，并構成了日本經(jīng)濟制度的基礎，其中管制經(jīng)濟的思想和戰(zhàn)時的人事安排的繼承特別重要。日本于1946年5月設立了經(jīng)濟安定本部來實施傾斜式生產(chǎn)方式，而傾斜式生產(chǎn)方式的本意就是把戰(zhàn)時政府干預經(jīng)濟的遺產(chǎn)用于戰(zhàn)后重建。設計和實施傾斜式生產(chǎn)方式的一些主要人員在1931—1945年間就實踐過管制經(jīng)濟，吉田茂首相首席顧問的有澤廣巳就曾積極參與過近衛(wèi)內閣經(jīng)濟新秩序的制定工作。由于戰(zhàn)后惡性通貨膨脹和嚴重的物資短缺，生產(chǎn)在產(chǎn)業(yè)政策中被賦予了優(yōu)先地位，對資源的嚴格控制被認為是國家生存的必要措施，同時人們也相信國家干預是日本克服經(jīng)濟危機的唯一手段。經(jīng)濟安定本部成立后迅速宣布了一系列硬性的經(jīng)濟管制措施，主要有基于“臨時物資需給調整法”的物資管制、基于“物價統(tǒng)制令”的物價管制、基于“金融機關資金融通準則”的資金管制以及基于“貿易等臨時措置法”的貿易管制等四項，這些嚴格的管制管死了企業(yè)的方方面面，嚴格的金融管制和幣制改革則抹殺了一切貧富區(qū)別。1946年12月日本政府制定了“傾斜生產(chǎn)方式”的基本方針，以煤炭和鋼鐵超重點生產(chǎn)為核心來擺脫經(jīng)濟危機。為此，日本政府設立了復興金融公庫對重點企業(yè)行業(yè)實施資金傾斜，在生產(chǎn)資料的供應上對煤炭、鋼鐵等工業(yè)優(yōu)先提供物資傾斜，同時還實施了價格補助金制度在價格上給這些產(chǎn)業(yè)以傾斜。在重工業(yè)優(yōu)先的國策下，整個日本的資源都被集中，服務于體內循環(huán)的重工業(yè)，消費品工業(yè)（輕工業(yè)）無法從重工業(yè)取得物資，被迫停產(chǎn)。日本傾斜式生產(chǎn)方式取得了巨大成功，到1948年12月，工礦業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)恢復到戰(zhàn)前水平的72.9%，其中煤炭恢復到90.6%，鋼鐵恢復到49.2%，電力超過50%，機器制造業(yè)產(chǎn)值恢復到戰(zhàn)前的近80%，并且自1948年后半年起，對外貿易開始恢復。日本僅用了不到兩年的時間，將國民經(jīng)濟基本上恢復到戰(zhàn)前水平，這不能不說是一個奇跡。

2.出口替代范式。①20世紀50年代日本的國家發(fā)展主義在新的環(huán)境下表現(xiàn)出強大的創(chuàng)新能力，這一時期其產(chǎn)業(yè)政策主要是出口替代范式，代表著日本發(fā)展主義從軍事型向貿易型過渡的開始。在這一轉變過程中，有兩個因素起著重要的作用。一是1949年道奇計劃的實施結束了管制經(jīng)濟的時代，并直接把日本經(jīng)濟和國際市場聯(lián)系起來。道奇計劃所提出的效益問題，迫使日本產(chǎn)業(yè)政策從對物資分配和價格的直接政府管制的戰(zhàn)時形態(tài)，轉向了增強日本企業(yè)在國際競爭中的競爭力和效率。二是朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)，美國政府的大額訂單特別是采購和重振軍備的壓力，迫使日本進入了冷戰(zhàn)體系，并為日本提供了一個資本積累的好機會。因此，這一時期，日本產(chǎn)業(yè)政策方面面臨著兩種選擇，是繼續(xù)以軍事生產(chǎn)為基礎發(fā)展經(jīng)濟，還是尋找一個新的發(fā)展戰(zhàn)略。整個50年代，日本在這兩種選擇之中搖擺不定，這種狀況使這十年成了中村正則所謂的“政治的十年”。②50年代，日本學界對于經(jīng)濟發(fā)展道路開展了一場大爭論，其內容是主要圍繞著繼續(xù)實施管制主義的經(jīng)濟政策，還是實施貿易立國的政策。貿易立國論最終取得了勝利，這種思想認為，由于日本國內資源約束很強，而又人口眾多，僅僅利用國內資源來實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化是不可能的，所以，日本的發(fā)展必須充分融入世界，充分利用國際資源，實行出口導向的發(fā)展戰(zhàn)略，日本應利用其對國際先進技術的消化吸收能力，在國際分工中取得有利地位。日本政府最終也采納了貿易立國論的政策主張，同時，為了提高國內產(chǎn)業(yè)在國際上的競爭力，強力推進產(chǎn)業(yè)結構調整步伐，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，使得日本的經(jīng)濟發(fā)展走上了國際化、獨立化的道路。③促進出口被視為政府產(chǎn)業(yè)政策的首要目標。重化工業(yè)的發(fā)展在日本產(chǎn)業(yè)政策中依然占據(jù)重中之重的優(yōu)先地位，但它不再集中于武器的生產(chǎn)，而是民用商品的生產(chǎn)，日本政府依然將重化工業(yè)視為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構的基礎或戰(zhàn)略組成部分，十分注重產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化，目的是達到國際貿易的收益最大化。租稅特別措施是間接控制的核心內容之一，在這一措施下，一些重要產(chǎn)品獲得了免稅待遇，進口的一些重要機械設備被免征了關稅，有利于提供產(chǎn)業(yè)競爭力的現(xiàn)代化設備被免征了固定資產(chǎn)稅。財政投資貸款是間接控制的另一核心內容，日本政府對煤炭、鋼鐵、海運和電力等四大重點產(chǎn)業(yè)加強了財政直接投資和信貸支持。在間接控制下，日本政府為扶植基礎產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過其全額出資的日本開發(fā)銀行、進出口銀行為民間企業(yè)提供了大量的長期低利率貸款。這一時期，日本經(jīng)濟重新與國際市場接軌后，日本經(jīng)濟的存亡將最終由日本產(chǎn)品在國際市場上的競爭力來決定，因此，為了提升競爭力，日本政府不得不利用市場功能。政府雖然還在控制經(jīng)濟，但已經(jīng)主要是通過組織市場競爭來實施間接控制。

3.高增長和自由化范式。經(jīng)過十多年的恢復和發(fā)展，日本經(jīng)濟在20世紀60年代走上了高速增長的軌道，同時，由于日本加入了國際貨幣基金組織和關稅及貿易總協(xié)定，日本經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境也發(fā)生了重大變化，日本必須放開進口，放開外匯管理，經(jīng)濟自由化成為日本被迫的選擇。①50年代，日本政府強調的是提升戰(zhàn)略性行業(yè)中日本企業(yè)的競爭力，而到60年代，日本政府對國家生產(chǎn)力的理解進一步延伸到了整體經(jīng)濟的高增長率上，政府的目標不僅是要保持經(jīng)濟增長，而且要獲得高于其他國家的經(jīng)濟增長率。日本政府于1959年開始了貿易自由化，并于1961年采納了國民收入倍增計劃。在這一計劃下，整個國家再次被動員起來集中力量于一個單一目標，GNP成了最優(yōu)先目標，政府通過大量增加對基礎設施的公共支出，為經(jīng)濟增長提供了強大的支持，由政府投資的公共基礎設施主要包括海陸空交通設施、通訊基礎設施、城市基礎設施以及醫(yī)院、教育和福利機構等等，10年中投資總額高達16.1兆日元。②與此同時，通產(chǎn)省效仿戰(zhàn)時國家動員，開始實施一種新產(chǎn)業(yè)體制，該體制旨在貿易自由化之后，組織全國的企業(yè)與外國企業(yè)競爭，以迎接經(jīng)濟自由化的挑戰(zhàn)。這政策范式將凱恩斯有效需求理論與提升產(chǎn)業(yè)結構的政策目標結合了起來，其目的均是保持國民經(jīng)濟整體競爭力的提升。1963年日本政府開始把產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)先目標確定為重化學工業(yè)，并把提高產(chǎn)業(yè)競爭力作為核心內容。為此，日本通過產(chǎn)業(yè)重組、鼓勵大公司進行兼并來限制市場競爭，以達到增強規(guī)模經(jīng)濟的目的。在這一政策范式下，日本經(jīng)濟經(jīng)歷了一個私人治理模式日漸重要和政府行政權力日益淡化的過程，政府和私營企業(yè)的分工得到了重新定義，此后日本政府在經(jīng)濟干預中開始更多地依賴行政引導。

二、戰(zhàn)后日本產(chǎn)業(yè)政策對我國的啟示

日本國家發(fā)展主義是在后進國家的產(chǎn)業(yè)如何制度化與如何應對新環(huán)境的挑戰(zhàn)的互動過程中逐漸形成的，并且受到德國歷史學派經(jīng)濟理論、馬克思主義經(jīng)濟思想以及凱恩斯宏觀經(jīng)濟理論的強烈影響，國家成為經(jīng)濟社會發(fā)展的最重要的組織者。在國家發(fā)展主義影響下形成的日本權威型政府及其產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施，成為決定國家經(jīng)濟發(fā)展的最關鍵變量。從某種意義上而言，改革開放以來中國政府也具有國家發(fā)展主義的基本特征，即政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中起著主導性的作用。但中國政府的主導性更多地體現(xiàn)在通過不斷地放松對經(jīng)濟的控制，不斷增加民間力量的積極性，從而不斷釋放市場的力量，同時國民經(jīng)濟的國際化進程也不斷深化，對外資和外貿的依賴比較嚴重，這表明中國政府發(fā)展經(jīng)濟追求的是資源配置效率和比較優(yōu)勢，這與日本政府重視競爭優(yōu)勢的發(fā)展理念是有很大不同的。中國政府近幾年，尤其是在本輪金融危機之后才開始重視內需管理，如果這一應對危機的臨時性措施可以持續(xù)下去，從而不斷激發(fā)國內的需求動力，中國的經(jīng)濟增長仍有較大的保證。

1.日本的國家發(fā)展主義拋棄古典政治經(jīng)濟學的比較優(yōu)勢理論，確立了以熊彼特的創(chuàng)新概念為核心的競爭優(yōu)勢理念。日本的產(chǎn)業(yè)政策從50年代中期就已經(jīng)開始了建立國家競爭優(yōu)勢的實踐，并且追求經(jīng)濟組織的效率和分工、專業(yè)化經(jīng)濟。

2.由于日本重視技術創(chuàng)新，很早就從比較優(yōu)勢向競爭優(yōu)勢過渡。日本發(fā)展出了一套能夠支持創(chuàng)新的內生制度體系。日本建立了企業(yè)集團，并確立了主銀行與企業(yè)之間長期的穩(wěn)定關系，同時又實現(xiàn)企業(yè)與企業(yè)之間以及企業(yè)與銀行之間的相互持股等種種制度安排，日本的企業(yè)才得以獲得穩(wěn)定的源源不斷的支持創(chuàng)新的資金。

3.為了支持技術創(chuàng)新和提高產(chǎn)品質量，日本經(jīng)濟發(fā)展模式把分配制度、就業(yè)制度與創(chuàng)新緊密地結合在一起。日本的終身雇傭制和年功序列工資制雖然不符合資源配置的自由和競爭原則，但卻為企業(yè)持續(xù)的技術創(chuàng)新提供了穩(wěn)定的智力和人才支持，同時也提供了穩(wěn)定的激勵機制。最后，日本模式中通過改變餅的切法而把餅做大的智慧，對于中國目前建立和諧社會的政策有極大的啟發(fā)。不注意解決分配方面的不平等問題，不大幅度地增加政府提供的公共服務，中國就無法實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展模式由出口驅動向內需驅動的轉變。

（作者單位：河南大學財務處）