美好鄉村建設視角下的阜陽市農村土地流轉研究

郭飛

摘 要：在新形勢下，剖析阜陽市美好鄉村建設背景下農村土地流轉，將對安徽省其他地市起到示范性的帶動作用。在文獻綜述基礎上，介紹了阜陽市美好鄉村建設與農村土地流轉現狀，剖析了制約二者發展的主要因素，提出了有針對性的對策。

關鍵詞：美好鄉村建設；農村土地流轉；阜陽市

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）12-01-04

Abstract：In the new situation，analysis of Fuyangs rural land circulation in perspective of beautiful village construction，it has aleading and demonstrating function in Anhui province. On the basis of literature review，this article expounds the present situation of rural land circulation and beautiful village construction in Fuyang city，analyzes the main restrictive factor for the development of both and suggests that finally countermeasure having pertinency.

Key words：Beautiful village construction；Rural land circulation；Fuyang city

2012年9月，中共安徽省委、安徽省人民政府發布了《關于全面推進美好鄉村建設的決定》，標志著掀起了全面建設安徽特色社會主義新農村的高潮。安徽省委書記張寶順認為，美好鄉村建設對完善農村基礎設施、拓寬農民致富門路、扶持全民創業、繁榮鄉村文化具有重要的現實意義。其實現路徑主要有：要把中心村規劃建設作為龍頭工程，著力引導人口集聚；要把鄉村環境整治作為主攻方向，著力建設生態家園；要把興業富民作為根本目標，著力發展農村經濟；要把管理創新作為重要保障，著力營造和諧環境；要把尊重農民意愿作為基本原則，著力發揮主體作用[1]。安徽省財政廳廳長羅建國認為，切實做好支持美好鄉村建設的財政服務保障工作，關鍵是要做到“三合”，即資金要整合，工作要結合、部門要聯合[2]。駱敏以月亮灣村為例，闡述了安徽美好鄉村建設的現狀及路徑[3]。魯成樹嘗試探索了美好鄉村建設背景下不同區域的土地整治模式，認為土地整治是美好鄉村建設的重要抓手，美好鄉村建設是土地整治的重要目標[4]。張婷婷通過對肥西縣基于土地整治的美好鄉村建設的案例進行剖析，提出了適合于肥西縣美好鄉村建設的實施路徑與發展模式[5]。金玥認為，加快發展現代生態農業對美好鄉村建設起到明顯的助力作用，提出了美好鄉村與生態農業協調發展的可推廣思路[6]。另外，在美好鄉村建設過程中，還有學者認為需要加強規劃引領作用[7]，有效實施村莊規劃管理[8]，充分激發農民主體作用[9]，加強農村生態環境建設，健全相應環境法律法規[10]。

綜上，在土地流轉研究方面，囿于法規、資金、技術、管理等多種因素，不同類型土地的流轉具有不同的特點，差異化的流轉方式具有不同的適用范圍，不同的經營主體需要特定的市場條件。當前美好鄉村建設研究主要集中于土地整治、生態農業、環境建設、規劃引領、實現路徑等方面，而美好鄉村建設視角下的土地流轉研究還很薄弱。如何解決美好鄉村建設過程中農村土地流轉問題，破解農村土地流轉過程中出現的問題、引導社會資本投入農村建設、創新土地流轉機制成為當前美好鄉村建設實現興業富民生活美目標亟需解決的問題。因此，筆者作為阜陽市委美好鄉村建設督查組成員，并參與了2013年度阜陽農委組織的農村土地流轉調研活動，在充分掌握阜陽市2013年50個美好鄉村建設重點示范村數據和阜陽市農村土地流轉現狀的基礎上，剖析阜陽市美好鄉村建設背景下農村土地流轉，將對安徽省其他地市起到示范性的帶動作用。

1 阜陽市農村土地流轉現狀

截至2013年12月底，阜陽市農村土地流轉面積達23.53萬hm2，占全市耕地面積的30.62%，2014年比2013年凈增8萬hm2，土地流轉率由去年的27.6%增長到42%。通過調研我們發現，當前阜陽市農村土地流轉發展形勢正在發生深刻變化。（1）從零星流轉向整體連片大規模流轉變化。過去土地流轉一般在3.33～6.67hm2，現在至少20～200hm2。如，潁泉區寧老莊花圃基地333.33hm2，臨泉縣單橋鎮高效農業產業園666.67hm2，實現了規模化經營。（2）從單一流轉向多樣化形式變化。主要由過去個體戶外出打工托管代種向轉包、轉讓、租賃、互換、入股等形式轉變，目前已形成全市域流轉的新格局。（3）從傳統種植向規模高效、特色產業方向發展。通過規模性土地流轉，由傳統、單元種植向規模高效、特色農業發展，向產業化、品牌化方向發展。同時，通過農民收取土地租金，采取轉身企業打工的方式，為農民就業和增收開展了新途徑。據統計：2013年上半年全市農戶租金收入高達17億元，勞動勞務收入20.8億元，通過大規模經營（種植糧食、經濟作物）收益65.4億元，土地流轉的勞動收入95億元。（4）流轉期限趨勢向中長期變化。過去一般租賃1a，現在大都在5～20a，流轉的期限逐漸延長。

2 美好鄉村建設和農村土地流轉互動

2.1 美好鄉村建設推動了農村土地流轉 當前，阜陽市農村耕地細碎化程度較高，全市耕地塊均面積僅847m2，人均農村集體建設用地面積330m2，浪費嚴重。土地作為農村最大的資源和資產，是實現農村、農業發展和農民增收的重要保障。美好鄉村建設作為當前盤活農村土地資源、提高農村土地資源利用效益的重要抓手，一方面通過中心村規劃、權屬調整、小塊田地歸并，使農用地細碎化程度得到緩解，利于機械化耕作，為農用土地流轉奠定了基礎；另一方面通過遷村并點，引導農民集中居住，進行舊村莊改造復墾，不但增加了耕地面積，節約了集體建設用地面積，也為集體建設用地流轉創造了有利條件。通過對2013年50個美好鄉村重點示范村調查，可以拆遷復墾舊村莊0.13萬hm2，區內人均可增加耕地面積106.72hm2。扣除規劃占用的農用地，可以置換0.08萬hm2的建設用地指標。因此，美好鄉村建設不但推動了農村土地的流轉，而且有利于提高農村土地資源利用效益。

2.2 農村土地流轉促進了美好鄉村建設

2.2.1 農用地流轉促進了美好鄉村建設 興業富民生活美是美好鄉村建設的首要目標。農用地流轉可以有效形成農業規模經營，提高農業比較效益，可以使有能力愿意經營土地的農戶和工商企業獲得相當土地形成規模經營，既能降低農業生產成本又有利于先進科技的推廣和農業機械化的實行，從而提高農業產量和農業經營比較效益。與此同時，通過土地流轉可以把大量農民從土地上解放出來轉移到二三產業，促進了勞動力向非農產業轉移，拓寬了農民增收渠道，加快了農民增收步伐，如租金收入、勞工收入。因而，農用地流轉在促進了農村產業化和規?；洜I同時，增加了農民收入，實現了美好鄉村建設興業富民生活美的目標。

2.2.2 集體建設用地流轉促進了美好鄉村建設 統籌城鄉經濟增長，實現城鄉之間要素合理配置，進行集體建設用地流轉是其途徑之一。首先通過適當的土地集中與合理的土地置換，可以避免農村居民點過于分散的住房方式所造成的土地資源浪費，實現土地的節約集約。其次，通過農村建設用地復墾、置換建設用地指標，不但解決鄉鎮企業發展用地問題，引導勞動密集型產業轉向農村，而且可以將集體建設用地流轉后的收益用于村鎮公共基礎設施和公益事業用地的建造、翻新、維修，以及為村民提供醫療、養老等社會福利保障，對促進美好鄉村建設和發展大有裨益。

3 制約土地流轉與美好鄉村建設的主要因素

3.1 土地利用總體規劃的制約 按照《土地管理法》等有關法律法規，在鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地范圍內實施鄉鎮企業、鄉村公益事業、公共基礎設施和農宅建設，規劃占用的土地涉及農用地轉用的，必須按程序報批。2013年阜陽市50個美好鄉村建設重點示范村占用農用地及其他地類近666.67hm2，其中，不符合鄉級土地利用總體規劃的面積約有400hm2。雖然美好鄉村建設“允許借貸增減掛鉤周轉指標，實行先建后補”，但由于省每年分配的建設用地指標不足，縣市區政府不愿將有限的指標用于農村建設，導致不符合土地利用規劃的無法進行用地報批，符合規劃占用的農用地因無用地指標而無法進行報批。這不但嚴重影響美好鄉村建設進程，而且嚴重制約土地流轉。

3.2 宅基地管理政策的制約 根據測算，阜陽市農村人口因分戶每年需新增宅基地0.13萬hm2。2009—2012年，阜陽市通過各類政策復墾了農村宅基地0.6萬hm2，但根據年度土地利用變更調查數據顯示，農村宅基地總面積卻增加了573.33hm2，建新不拆舊現象較為明顯。隨著建設用地置換政策的停用，每年通過增減掛鉤方式復墾舊村莊的面積不足400hm2。若無新政策的實施，農村宅基地面積將會只增不減。這不僅與美好鄉村建設的目標相違背，不利于對耕地的保護，而且將使農村耕地的破碎的程度進一步加劇，嚴重阻礙美好鄉村建設和土地大面積流轉的進程。

3.3 農用地承包經營政策的制約 《農村土地承包法》規定，土地承包方案以及土地發包方給本集體以外的單位或個人，應當經本集體村民會議2/3以上或者2/3以上村民代表同意；農村土地承包經營權轉讓必須經發包方同意。這從法律上限制了土地承包經營權無法按照市場方式自由轉讓，對土地資源的合理配置帶來了障礙，制約了農村土地的流轉。阜陽市二輪土地發包已經過了18a，承包期還剩12a，對于承包期滿之后的政策，一些群眾持觀望的態度。另外，一些農民弄不清土地所有權、承包權和經營權之間的關系，害怕土地承包經營權流轉后會失去了自己的承包地，農民缺乏對承包土地的安全感，導致不愿參與流轉。同時，農村土地承包經營權流轉管理缺乏具體實施細則，在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統一規定，進一步導致了土地流轉難。

3.4 美好鄉村建設規劃不全面的制約 美好鄉村建設規劃著重點放在了中心村建設規劃上，而沒有做全村整體的規劃來統籌和指引本村的建設和發展，對于農用地和宅基地使用與調整也缺乏長遠規劃，農用地地塊的不集中，嚴重制約著農村土地流轉的順利進行。

3.5 資金投入不足的制約 對于美好鄉村中心村建設，省、市、縣政府設立了專項資金，但所投入的資金僅能滿足美好鄉村建設的基礎設施建設；對于農用地整理，雖說有財政部門的農業綜合開發項目、農業部門的農田技改項目、水利部門的小農水項目、國土部門的高標準基本農田建設項目等各類支農項目，但單個項目投資少、標準低，資金分散、667m2均投入相對較少，耕地質量和農田基礎設施得不到很大的提升；對于舊村復墾整治、拆遷安置，除目前比較成熟的利用增減掛鉤的方式來解決外，無其他有效途徑。政府財政資金投入不足，引入社會資金較少，美好鄉村建設進程就相對緩慢，也將會導致建新拆不了舊，農用地整理效果不明顯，這勢必會影響土地流轉的速度。

4 美好鄉村建設視角下加速土地流轉的對策

4.1 進行農村宅基地管理改革試點 緊緊抓住農村宅基地試點的契機，進行農村宅基地管理改革試點，盡快出臺相關適合試點的暫行辦法管理等，明晰宅基地產權，明確宅基地流轉、收益分配及宅基地登記發證等問題，為美好鄉村建設做好服務。要保證耕地占補平衡，積極探索“宅基地置換”模式。在試點的基礎上正式出臺相關政策法規，建立農村宅基地騰退獎勵機制，做到宅基地面積穩步減少，破解現行宅基地政策和農轉用指標較少的制約，加快農村集體土地的流轉。

4.2 保障資金投入 首先在保證國家公共財政資金對農村投入基礎上，整合各類涉農項目。采取按照“性質不變、渠道不亂、規模不減、各干其活、各計其功”的原則，整合上級下達給財政、農業、國土、水利等部門的項目，發揮集聚效應，共同推進項目區的建設，提高耕地質量，提升農田基礎設施的保障能力。其次，吸引和引導社會資金的投入。出臺相關激勵和保護政策，深化改革，吸引、引導社會資金向農村、農業的投入。再者，探索農村集體土地融資資金機制。如，通過舊村復墾整治出來的耕地，除留用一部分指標用于美好鄉村建設，將剩余指標納入省耕地儲備庫，進行市場交易，所得土地收益專項用于舊村復墾整治，形成良性循環，集中破解占補平衡、美好鄉村建設用地指標不足和美好鄉村建設及農用地整理資金匱乏3大難題。

4.3 科學規劃美好鄉村建設 美好鄉村建設規劃不應只把著重點放在中心村的建設規劃上，而應著眼全局，在土地利用總體規劃的框架下，以整村甚至整鎮為單位進行全域規劃，在重點落實高標準基本農田建設任務的同時，結合村莊規劃和布局、遷村并點、舊村整治、民居翻建改建、農村基礎設施建設等的實施，因地制宜地開展土地置換、土地權屬重劃、土地規整以及廢棄閑置地的開發利用等多種形式的農村建設用地整理，以農村建設用地整理為紐帶，優化建設布局，促進人口適度集中，提高基礎設施完備度，改善農村人居環境，建設美好鄉村為土地流轉創造條件。同時，把農業產業與第三產業結合起來，推動農業產業轉型升級，圍繞優勢和特色農產品基地建設，加大農業產業結構調整，加快發展種植業、養殖業，延長農業產業鏈條，加快土地流轉。

4.4 依法規范加快推進土地整治 堅持統一規劃、分區指導、依法規范、公眾參與的原則，以政府公共投資為主，充分調動農民的積極性、主動性和創造性，有重點有步驟地穩步推進農村土地整治。通過農用地整理、平田整地、歸并零散地塊，促進土地集中和土地適度規模經營，為農用地流轉創造條件。通過集體建設用地復墾增加有效耕地面積，落實耕地占補平衡制度，置換節余的建設用地指標，優化農村土地利用布局，發展農鄉鎮企業，支持美好鄉村建設。

4.5 差異化推進土地流轉 建立真正的“自愿、依法、有償”的土地流轉機制。在美好鄉村建設中，嚴格執行《農村土地承包法》，依法規范農地流轉，保障農民在農地流轉中的主體地位和自主決策權。本著因地制宜、先易后難的原則，采取“確權不確地、定量不定位”的方式，對有合作經營意愿的農戶，將土地分配在一起，便于形成土地合作社；對愿意轉租的，將地塊進行集中轉租給同一種植大戶或經營公司經營；對愿意入股合作經營的，將承包的土地作股構建股份制公司或轉租給經營公司，獲取土地分紅或租金，以破解農用地承包經營權政策的制約。

4.6 搭建農村土地流轉平臺 加快制定農村土地流轉政策，建立開放、競爭、公平、有序的土地產權交易和租賃市場；規范建立農村土地承包檔案，加強農村土地承包管理，掌握各村人口、戶數、勞力、承包地面積、外出打工經商人口、土地代耕情況、土地私自流轉信息等；建立縣、鎮、村多級土地流轉信息網絡，成立農村土地流轉服務中心，設立專門土地流轉信息網站，隨時公布土地流轉供需雙方信息，為深入開展農村土地流轉工作搭建良好工作平臺。

5 結語

農村土地流轉對于農村的發展，對于解決“三農”問題都是極為關鍵的因素，是農業現代的一項基礎性的工作。美好鄉村建設作為安徽省新農村建設的提升階段，因農村土地流轉與美好鄉村建設之間存在較高正相關性，所以，在美好鄉村建設的背景下研究農村土地流轉問題是當前美好鄉村建設過程中必須關注的重要問題。

參考文獻

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（責編：徐煥斗）