關于失地農民社會保障存在的問題及對策

近幾年來，隨著某產業園建設的快速推進，武船、中交二航局等一批項目入駐該區，大量農村集體土地被征用，農業用地轉為工業用地和城市用地，導致該區X街大批農民將變成“失地、失業、失房”三失群體。目前，由于項目大部分尚未達產，養老統籌尚未辦理，致使失地農民就業無門路、生活無保障、社會矛盾也在日益凸現，影響了社會和諧穩定。為及時明確了解X街當前失地農民的生活狀況、存在的困難，聽取他們的希望和訴求，探索解決失地農民問題的辦法。最近，我們深入到失地農民較多地區進行了調查、走訪、座談。通過調查，我們認為落實失地農民社會保障尤為緊迫，應盡快建立失地農民保障機制。

一、X街失地農民的基本情況

X街下轄41個行政村，2個居委會，版土面積163.5平方公里，耕地面積7.47萬畝，總人口6萬人，其中農業人口4.95萬人，根據調查，武船、國家稻米交易中心、中交二航局、華中影視城及其它入駐項目，將征用土地2萬余畝，拆遷房屋30余萬平方米，部分或完全失地農民將達3.6萬人，其中目前已失地農民有4600余人，涉及10個行政村。由于項目大部分尚未達產，他們已成為“就業無崗、種田無地、保障無著落”的三無人員。目前，失地農民的生活，除少數農民在僅存的零星耕地上精耕細作，繼續從事蔬菜生產，維持生計，絕大多數農民在外靠打零工、做小工、保姆等養家糊口。

二、落實失地農民社會保障存在的問題

（一）土地補償費用分擔不明晰。按省政府[2009]64號文件精神，X街土地補償標準為35637元/畝，其中16480元下撥到農戶，余下資金用于辦理失地農民社保和村級公益事業。但社保辦理操作難度大，因為按照武政辦[2009]139號文件精神，2009年7月1日以后征地，按“先保后征”原則進行，規定個人、村共承擔70%，政府承擔30%，但沒有具體確定個人與村之間承擔的比例，以致無法操作。而且在實際操作過程中，還存在著超齡人員與適齡人員待遇相差較大的問題，體制機制的不完善，嚴重阻礙了工作的開展。截止目前，區人社局、財政局在XX街的失地農民養老保險全區試點工作，歷時2年多，至今還未進入實施階段。

（二）就業難度大，生活堪憂。據調查，X街失地農民大多數只有初中文化，有的甚至只有小學文化，思想開放性不足，而且80%以上沒有一技之長，不能適應目前市場經濟競爭的需要。失去賴以生存的土地后，受文化程度、職業要求、擇業觀念、年齡、身體等諸多因素的影響和制約，很難找到合適的崗位，只能賦閑在家。而且失地后，生活成本提高了，生產生活開支增加了，一旦補償費花完了，苦日子就來了。目前，X街少數失地農民因無事可做，迫于生計壓力，出現盜竊周邊企業設備賣錢的現象，嚴重影響企業生產秩序，成為社會不安定因素。

（三）社會保障標準不高。由于受城鄉二元結構的影響，對失地農民的保障盡管啟動，但還沒有享受城里人待遇。雖然，省政府啟動了失地農民養老統籌，但保障標準低，個人繳納部分較大，保障水平也很低。根據測算，被征地農民的社會保障最高需繳費3萬余元，每月領取的待遇也僅有390元。農民難以接受；“5560”人員的基本生活保障覆蓋面較窄，保障水平低；部分貧困家庭享受了農村低保政策，但每月僅110元。特別是一些“農轉非”的無職業失地農民，既不能享受城鎮居民的各項待遇如城鎮低保，又不能享受農村的各項優惠政策如“5560”待遇等，他們處于政策的盲點，無任何待遇，生活尤其困難。如該街X村，為緩解失地農民生活困難，推進拆遷退地自2009年以來，對本村“5560“人員，每月發200元的生活補貼，截止目前，已發放補貼資金200余萬元，長期下去，村集體也承受不起。

（四）宅基地使用權的隱性交易市場繁榮。目前關于宅基地流轉的相關規定散見于憲法、法律、部門規章和其他規范性文件之中，并未形成統一、系統、規范的制度體系，十分不利于法官在司法實踐中具體加以操作和適用。此外，各個法律、規章、文件中的規定實際上存在著效力沖突。《憲法》具有最高法律效力，根據其規定，土地使用權可以自由轉讓；《物權法》由全國人民大表大會制定，現行《土地管理法》由全國人民代表大會常務委員會制定修改，二者效力次之。《物權法》并未禁止宅基地流轉，《土地管理法》第63條籠統規定集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，該規定是否與憲法的規定相違背值得商榷；國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》屬部門規章，效力再次。國務院辦公廳發布的“通知”屬于其他行政規范性文件 ，效力最低。部門規章不得與憲法、法律和行政法規相抵觸，其他行政規范性文件不得與相關的法律法規或者立法精神相悖，否則就失去了合法性基礎。《土地管理法中》僅僅規定了宅基地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，且未對流轉主體加以限制。而“意見”和“通知”將城鎮居民排除在宅基地使用權和住宅的流轉主體范圍之外，該限制是否符合立法精神有待商榷。以出賣宅基地使用權為例，目前僅對將宅基地使用權出賣給城鎮居民的行為的效力進行了明確的規定，對于出賣給本集體內部成員的行為并未明確規定（實踐上一般認為有效），對于出賣給其他集體成員的行為的效力也是只字未提（實踐中在效力認定上存在差異）。這樣的規定，對于解決實踐中的糾紛造成了很大的障礙。而且，未考慮“房地一致”原則下可能產生的問題。目前對于宅基地上住宅的流轉，僅規定將房屋出賣給城鎮居民的行為無效。換言之，對于將住宅抵押并未加以限制。但根據我國“房地一致”的原則，當轉讓、抵押房屋等建筑物的所有權時，其占用范圍內的土地使用權也要一同轉讓、抵押。這就產生了一個問題，當農民將住宅抵押時，其行為是合法的；但宅抵押住宅的同時，其宅基地使用權也同時被抵押，而法律規定宅基地使用權不能用以抵押。此時，對于該抵押行為是否有效將會產生爭議。對于繼承問題鮮有規定，目前我國對于宅基地使用權能否繼承沒有明確的規定；對于如何繼承建筑于宅基地之上的住宅，如何處理宅基地使用權的歸屬也沒有明確的規定。這些都不利于很好的解決實踐中的問題和糾紛。

由于法律規定的不明確，導致司法實踐中裁判結果不一。以出賣宅基地上住宅的行為為例，通常存在三種類型：第一，將住宅出賣給本集體經濟組織內部成員；第二，將住宅出賣給其他集體經濟組織成員；第三，將住宅出賣給城鎮居民。對于第一類情況，法院一般認定為有效；第二類情況雖然在性質上與第三類情況基本相同，但在審判實踐中既有被認定為有效的也有被認定為無效的。 對于第三類情況，在實務中也存在較大爭議。有的法院認為，我國農村土地屬于集體所有，村民出賣自有房屋，所涉宅基地的轉讓未經村集體批準的，其買賣行為無效。 也有法院認為，對于將房屋出售給本鄉（鎮）以外的人員的，如果取得有關組織和部門批準的，可以認定合同有效。

其次，多以“通知”等其他規范性文件的形式加以規范，使得法院在具體認定時難以尋求法律依據。根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（一）》第4條的規定：“合同法實施以后，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。”國務院辦公廳發布的“通知”雖然明確禁止城鎮居民購買農村房屋，但該“通知”屬于其他規范性文件而不屬于法律和行政法規的范疇，因此不得作為認定合同無效的根據。 但該“通知”確實是國家意志的體現，因此法官在具體判案時就會陷入兩難。

現實情況中，農村宅基地隱性流轉已經相當普遍，但我國現行規定只是列舉式的簡單禁止某些宅基地使用權流轉情形，對于宅基地使用權是否具有流轉性、如何流轉，沒有進行系統化、制度化的規定，而這顯然不能夠適應現實生活的需要。這種法律上的回避態度，也導致了實踐中的混亂，擾亂了社會秩序。

此外，目前農村大量剩余勞動力涌入城市，禁止宅基地使用權自由流轉的政策導致許多流動人口的宅基地實際上處于閑置狀態，甚至在許多地方還出現了所謂的“空心村”，導致大量土地被浪費。此外，很多農民為了求得發展，可能會暫時出租或抵押自己的住宅，以換取流動資金或者經營成本。不允許農民利用宅基地使用權流轉，通過市場實現宅基地的使用價值，損害了農戶的合法權益，也將嚴重限制農村經濟發展和農村的城市化進程。

三、解決失地農民問題的對策

失地農民問題是當前X街農村工作的一個難點，也是社會普遍關注的一個社會性問題，事關某產業園的發展和社會穩定，解決失地農民問題的根本出路在于政府制定的政策，改變城鄉二元結構，統籌城鄉發展，充分保護失地農民的權益。

（一）提高補償標準。目前，X街征地拆遷補償標準較低，征地補償費到農戶為16480元，按XX街農民實際種菜收入，一般農民種菜一年可賺回，科技示范戶一季即可賺回。因此，在征地補償內容上，除了補償土地價值、勞動力安置、青苗損失及地面附著物外，還應充分考慮農民在承包期內土地正常收益權損失、土地的潛在收益損失、土地增值的價格損失以及農民失去土地的各項間接損失等內容。即使按現行政策對補償內容進行補償，也應參照當前物價水平，消費總體水平、土地市場行情等因素，結合農民意愿，應隨行就市，提高補償標準，明確保障農民在失地后有能力再創業、再就業，明確保障農民失地后生活水平、生存環境能不斷提高和改善。

（二）完善社會保障機制。堅持對征地實行“先保后征”機制，提前將征地農民納入社會保障范疇，從源頭上解決失地農民社會保障。鞏固完善失地農民的合作醫療，“5560”人員的基本生活保障制度，提高失地農民的低保標準。加快建立失地農民養老統籌的辦理，降低個人繳費比例，降低門檻限制，提高國家補助標準；對失地農民子女上學，就業出臺一定的優惠政策。合理調整待遇設計，將繳費年限和繳費金額與基礎養老金提高掛鉤，針對不同的繳費年限，按一定的標準加發基本養老金，鼓勵失地農民及早參保和長期繳費，并適時提高基礎養老金發放標準，使待遇水平逐步達到或接近城鎮企業職工養老保險待遇水平，真正實現城鄉統籌協調發展。

（三）加強就業培訓力度。針對失地農民的實際情況，要建立健全失地農民再就業培訓機制，根據入駐企業用工需求，可采取村校聯合，政府承擔培訓費用，提前做好培訓工作，對取得專業資格證書的予以獎勵措施，提高失地農民參加培訓的積極性，改變當前以會代訓、假培訓、光培訓不上崗的錯誤做法，實實在在提高失地農民在市場經濟條件下的競爭力。

（四）實施留地安置政策。在符合城市建設規劃、土地利用總體規劃、產業發展規劃和統一審批的前提下，根據人均擁有土地數量，按一定標準給被征地村留置一定數量的建設用地，用于村級發展二、三產業，既解決失地農民再就業，自我生存和發展，又能壯大村級經濟實力，盤活基層組織建設，增強活力。

（五）分類規定，適度開放，制度限制，減少流轉。1.宅基地有償退出機制。“隨著社會的發展，確實存在一部分農民已經具備了遷居城鎮的條件，由于不肯舍棄宅基地上應得的現實利益或期待利益，總是通過各種方式維持著與集體的聯系。此外，由于農村宅基地可以無償取得，造成農村集體成員之間轉讓的可能很小。這造成兩種后果：大量土地閑置或私下交易盛行。” 因此，應當建立宅基地有償退出機制，對于那些已經具備了遷居城鎮的條件的農民予以適當補償，令其自愿退出集體組織。如采用進城農民自愿退換宅基地的回購、置換等制度，來鼓勵、引導村民主動退回閑置、廢棄的宅基地，從而減少私下流轉的現象。2.宅基地有償使用機制。第一，對于合法取得、面積符合標準并符合宅基地取得主體資格的農戶，應當采用比較低的使用費標準，同時予以補貼，補貼標準不低于使用費標準；第二，對于合法取得但又不符合宅基地取得主體資格而取得存量農村宅基地的農戶，如其他農村集體的村民、城鎮非農業人口居民等因歷史原因、戶籍變更或通過農村住房買賣、接受贈與、繼承或行使抵押權等原因實際占有農村宅基地的，采用相對高的有償使用費標準，并且不進行補貼，使其主動退出宅基地。第三，對于實際占有非法獲得的宅基地的，采用懲罰性質的高額有償使用費標準，通過經濟壓力迫使其主動退出非法占用的宅基地。此外，也可以以此制度有效的限制和減少非法流轉的出現。3.買賣。自1999年以來，國務院之所以反復強調禁止城鎮居民購買農村房屋和宅基地，主要是為了保護農民利益、保持農村穩定、保障經濟社會可持續發展、保護全民族的根本利益。對于具體判案過程中的法律依據問題，可以以此方式解決：“城鎮居民購買農村房屋和宅基地使用權的合同，在違反現行國家政策的同時，也損害了其所維護的社會公共利益，故應按照《合同法》第52條第4項的規定認定無效。當然，對于1999年之前訂立并已履行完畢的合同而言，因當時的國家政策并未禁止城鎮居民購買農村房屋，故不涉及損害社會公共利益的問題，自然也不應當以損害社會公共利益為由認定其無效。” 4.出租。宅基地使用權及宅基地上的住宅均可以出租，出租對象可為本集體經濟組織、其他集體組織成員和城鎮居民。但租期不能超過5年。對于宅基地使用權的出租，《土地管理法》規定宅基地使用權不能出租用于非農業建設。但我們必須考慮到，農村的現實情況已經發生了很大的變化。目前我國許多地方出現了所謂的“空心村”，加之宅基地使用權及農宅的買賣和抵押被嚴格限制，大量土地被浪費。因為事實上，農村村民都有免費申請宅基地的資格，因此宅基地使用權及農宅在農村村民間轉移的情況其實并不多見。允許宅基地使用權的出租可以加大土地的利用效率，并使農民以此換取流動資金或者經營成本，更好的保障農民的生存權利，并緩解因禁止宅基地使用權及農宅的買賣和抵押造成的弊端。5年期限的限制，可以將農民承擔的風險降到最小。

參考文獻：

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作者簡介：丁心，中南財經政法大學2012級民商法碩士研究生。

中南財經政法大學研究生創新教育計劃結項成果，項目編號2013S0538。