中美跨國公司受政府金融政策支持的比較分析

時秀梅　欒華

隨著跨國公司全球生產基地和研發中心的相繼建立，跨國公司全球銷售網絡和服務渠道的陸續形成，世界各國之間經濟相互依存性、互補性和影響性不斷增強，資源配置、利用、整合效率不斷提高，在全球范圍內組織技術研發、產品生產、商品流通的跨國公司越來越多，國際經貿交流與投資合作空前繁榮。改革開放30多年來，中國政府堅持“引進來”和“走出去”并舉，是中國跨國公司產生和發展的三十年。跨國公司的成長與發展離不開母國的支持，特別是金融政策的支持。世界主要的對外投資國家都相應建立起完善的金融政策支持體系，用以引導并支持本國跨國公司的海外投資與合作。美國在支持其跨國公司發展方面，早已建立了較完備的金融政策支持體系，中國在這方面也進行了卓有成效的實踐。本文在客觀梳理中美跨國公司受政府金融政策支持具體做法的基礎上，客觀分析比較兩者存在的差異或不足，有針對性地提出對策及建議，以期推動中國跨國公司的快速成長。

一、美國政府在金融政策方面對跨國公司海外投資支持的做法

美國政府支持其跨國公司海外投資的金融政策主要表現為美國進出口銀行和海外私人投資公司提供的貸款及擔保支持，以及美國中小企業局的金融支持。

（一）美國進出口銀行提供的對外長期貸款

美國政府的資本輸出，除對外援助外，主要是通過美國進出口銀行提供對外長期貸款。美國進出口銀行是隸屬于美國政府的一家金融機構，成立于1934年，它既辦理對外短期貸款，也辦理對外長期貸款，最長的期限可達30年。該銀行提拱的對外貸款每筆金額均高于商業銀行，而其貸款利率則通常比商業銀行低，是典型的國家政策性銀行。

美國進出口銀行對于廠商對外貸款申請的審核，除與一般商業銀行同樣重視借方信用和償還能力外，還著重考慮以下四個因素：一是政治因素，只有在符合美國國家利益的情況下，才能提供貸款；二是業務范圍，對外貸款不得妨礙私營銀行的業務，即不與商業銀行搶業務；三是貸款性質，對外貸款主要是為了基礎設施建設項目的需要；四是貸款作用，對外貸款要對美國出口貿易起到促進作用。

（二）美國海外私人投資公司的融資和擔保

美國海外私人投資公司作為聯邦政府中一家獨立機構，不隸屬于任何行政部門，在幫助美國企業拓展海外市場及實現美國對外政策目標中扮演著重要角色。該公司不與一般商業銀行搶業務，所提供的金融服務都是一般商業銀行所不具備的。該公司主要用金融服務來幫助美國私人企業擴大在發展中國家和新興市場國家的投資。同時，以美國政府的名義和信用作擔保，從多個方面幫助美國私人投資者進行融資，擴大海外投資與合作。該公司目前已經為世界140多個國家和地區的新建與擴建項目提供融資和擔保，涉及農業、能源、自然資源、建筑、電信、銀行等各個經濟領域。

美國私人海外投資公司只對美國公民投資的新項目、私有化項目、現有工廠改擴建項目提供融資和擔保，其客戶只能是美國公民，或是完全由美國投資者擁有或控制的外國企業。如果屬于外國擁有、美國也投資參股的合資企業，該公司只對其中屬于美國投資部分提供擔保。對那些可能增加美國潛在出口和就業機會的新的基礎設施項目，該公司會設法給予美國公司在與外國同行的競爭中提供幫助，使其處于有利的競爭地位。此外，該公司還為美國中小企業在新興市場的投資方面提供咨詢服務，有針對性地幫助其向海外推銷產品和提供服務。

美國私人海外投資公司所提供的融資和擔保項目具有一定的前提條件，必須能對美國經濟和就業有潛在的正面影響，自身財務狀況良好，且對東道國的社會和經濟發展能夠帶來明顯好處。

（三）美國中小企業局的金融支持

美國的中小企業局成立于1958年，主要是為中小企業提供直接投資貸款及對外直接投資的融資。直接投資貸款主要是為了促進中小企業走向海外，幫助其對發展中國家投資。凡是經《財富》雜志評選出的1000家企業之外的中小企業都可以向中小企業局申請直接投資貸款，其金額從90萬美元到700萬美元不等。對外直接投資的融資主要是指為到友好的發展中國家投資的中小企業投資人提供擔保或保險貸款或直接貸款。此外，美國中小企業局還特許和資助設立小企業投資公司，交由私人所有和自主經營，其業務主要是向具有較高風險而難于從一般渠道得到投資支持的小企業提供貸款和投資，進而擴大美國企業的海外市場占有率。

二、中國政府借助金融政策支持其跨國公司海外投資的做法

中國進出口銀行和出口信用保險公司作為支持“走出去”的政策性金融機構，為對外工程承包和對外投資等業務提供了出口信貸、優惠貸款、擔保和保險等政策性金融支持。此外，國家開發銀行近年來對“走出去”的企業也提供了越來越多的融資支持。

（一）賣方信貸

中國進出口銀行向中國企業開展的對外承包工程項目提供了賣方信貸支持，尤其是能夠帶動工程施工、施工機具、國產設備、材料、技術管理出口和勞務輸出的境外工程承包項目。涉及的主要行業有石油化工、交通設施、電信、電力、制造加工等。表1是中國進出口銀行2006-2012年發放對外承包工程貸款情況，反映了該行與企業“走出去”相關貸款的快速增長。

（二）對外優惠貸款

對外優惠貸款是指中國政府指定中國進出口銀行向發展中國家政府提供的具有援助性質的中長期低息貸款，亦即進出口銀行為業主方提供的買方信貸。自2000年以來，中國進出口銀行為支持中國企業在海外開展工程承包業務，幫助發展中國家進行基礎設施建設，推動雙方企業合資合作，向發展中國家為主的業主方提供了數額巨大的買方信貸。

對外優惠貸款主要用于借款國開發和建設具有經濟效益或社會效益的生產性項目、基礎設施項目及社會福利項目，也用于借款國采購中國的機電產品、成套設備、技術服務以及其他物資。

（三）資源開發類投資合作法人貸款

國家開發銀行向中石油、中石化、中海油、中國化工、五金礦產等大型企業提供了資源開發類投資合作法人貸款，用以重點支持這些企業集團在境外投資和并購業務對資金的需求。投資和并購的項目主要包括：能源（包括油氣資源和國家緊缺金屬礦產資源）、原材料、基礎設施、農林業開發等，也包括與資源項目配套的基礎設施項目等。endprint

國家開發銀行提供的法人貸款包括：向“走出去”的資源企業提供股本或軟貸款；技術援助貸款，即項目前期費用貸款，最大規模可達到5000萬美元，利率為0-3.5%，最長還款期為15年；向大型基礎設施建設項目提供大額長期貸款，還款期為15-30年。

（四）境外投資貸款

中國進出口銀行對本國企業在境外投資的各類項目所需投資發放的本、外幣貸款被稱為境外投資貸款，其對象是具有獨立法人資格的中資企業或中資控股企業；其支持的項目主要包括：帶動國內設備、技術、產品等出口的境外投資建廠項目和基礎設施項目；提高國內企業產品研發能力和出口競爭能力的境外研發中心、產品銷售中心和服務中心項目；開拓國際市場、提高企業競爭力的境外企業收購、并購或參股項目，以及境外資源開發項目等。表2是中國進出口銀行2006-2012年近7年發放境外投資貸款的情況。

（五）對外投資合作擔保

中國進出口銀行對外投資合作擔保業務為國際擔保業務，其支持的范圍包括：機電產品、成套設備和高新技術產品出口；對外承包工程、境外加工貿易、海外投資等項目。中國進出口銀行總行自1996年開始開辦對外投資合作擔保業務，2003年以后，該業務全部交由經營性分支機構辦理，沒有經營性分支機構地區的對外投資合作擔保業務由總行營業部辦理。實際工作中，中國進出口銀行通常以保函（含備用信用證）形式向境外債權人或受益人承諾，當債務人（被擔保人）未按有關合同賠付債務或履行義務時，由中國進出口銀行履行保函所規定的義務。該業務的管理部門為進出口銀行總行國際業務部。

具有法人資格、有外經、外貿經營權，符合《境內機構對外地擔保管理辦法》要求的企業和機構均可向中國進出口銀行申請辦理對外投資合作擔保業務。

另外，中國進出口銀行和國家開發銀行把國內資信程度較高的大型企業的授信額度（含外匯授信額度）延伸到海外投資與合作，允許這些企業總部對其子公司提供融資擔保，但是能夠獲得授信額度的企業為數不多。

（六）信用保險和擔保

自2000年開始，中國出口信用保險公司根據企業對外投資與合作業務發展的需要，積極為中國對外工程承包和海外投資企業提供信用保險和擔保支持，并聯合國內外商業銀行開展信用保險項目的融資服務。表3是中國出口信用保險公司2008-2011年支持出口和投資規模。

（七）中非發展基金

2007年3月14日，中非發展基金由中國政府正式批準成立，國家開發銀行股份有限公司出資和承辦了首期10億美元。中非發展基金總規模為50億美元，存續期為50年。中非發展基金是國內第一只專注于對非洲國家投資的私募股權投資基金，其投資對象主要為中國企業在非洲投資的企業或項目，以及到非洲開展經貿活動的中國企業。其投資方式與業務范圍包括：股權投資、準股權投資、基金投資、投資管理及咨詢服務。對非洲國家恢復、發展具有重要作用的經濟型農業和制造業、加快基礎設施建設和基礎產業投資、開展資源領域全方位合作，以及支持中國的企業在非洲開辦的工業園區建設等，都是中非發展基金重點支持的行業和領域。

三、中美政府支持跨國公司海外投資的金融政策比較分析

（一）金融政策框架的系統性

從中國政府的金融政策實施主體來看，各種金融政策都出自政策性銀行、專門的保險公司、基金等機構，似乎已經形成系統。但與美國相比，無論是美國的進出口銀行、美國海外私人投資公司還是美國中小企業局，都是以政策性支持措施為主。美國進出口銀行的資金大部分來自于財政部，因為其不以盈利為目標，所以不會產生支付危機，即便出現虧損，它仍舊可以盡最大可能為美國企業提供融資支持。美國海外私人直接投資的資金來源主要有三部分，第一是公司自有資金積累；第二是從銀行或其他金融機構的借貸；第三是政府提供的廉價借貸資本，其提供的政治風險擔保、有限追索權項目融資等都是以美國政府的名譽和信用做擔保的。盡管中國支持跨國公司海外投的金融政策總體框架是完整的，但是系統性很差，主要表現為各項金融政策之間不夠銜接，指向錯位，難以達到聚勢成力。例如，實施“走出去”戰略以來，中國支持跨國公司海外投資的各項金融政策之間并未因為支持企業“走出去”而產生質的變化，沒有形成新的凝聚力。

（二）金融政策內容的協調性

從中國目前執行的各項支持跨國公司海外投資的金融政策內容上看，一些金融政策措施協調性不足，甚至相互掣肘。由于國家戰略導向不夠明確，國務院尚未建立對外投資合作的常設協調機構和工作機制，相關金融政策出自多個部門，各項金融政策之間的協調性較差，不能形成合力，影響了金融政策的導向性和作用效果。一個監管部門簡化的審批程序被另一個部門嚴格監管起來，這個部門鼓勵發展的產業在另外一個部門的審批中卻受到限制。這種情況導致跨國公司不知所措，審批成本很高，甚至貽誤了跨國公司在海外投資與合作的商機。

（三）金融政策支持的側重點

縱觀中國現行的各種支持跨國公司海外投資與合作的金融政策，幾乎都是側重大企業，尤其是國有大型企業，對于中小企業的支持力度極為有限。而美國政府十分重視并大力支持中小企業的海外投資，美國海外私人投資公司為美國中小企業在新市場的投資方面提供多方位的服務，有針對性地幫助其向海外推銷產品和服務，從而有效地促進了中小企業“走出去”。

（四）金融政策制定的出發點

中國是由計劃經濟、產品經濟逐步轉移到商品經濟、市場經濟軌道上來的，原有的行政、計劃等觀點對金融政策制定或多或少地帶來影響。也就是說政策的制定者強調的是支持力度和帶來的結果，而忽略了市場機制的自我調節作用。而美國一直以來強調市場的決定作用，政策的支持只是起到引導及輔助作用。

（五）金融政策實施的大環境

中國改革開放30多年來，金融基本上實行的是“分業經營、分業管理”的分離型經營模式，也就是商業銀行、證券公司、保險公司分業經營，不允許混業，其業務分別由銀監會、證監會、保監會監督和管理。而美國從上個世紀90年代起由混業經營取代了分業經營，任何一家金融機構都可以開展金融中介服務，法律上不再區分商業銀行、投資銀行和保險公司業務，這不僅極大地推動了金融業快速發展和風險管理機制的創新，而且還最大限度地彌補了政策性金融對跨國公司海外投資與合作支持的缺陷或不足。

四、中國加快并完善金融政策支持跨國公司海外投資的建議

第一，加強宏觀規劃和指導。政府應該在宏觀層面上，加強對發達國家、發展中國家市場，以及全球跨國公司布局的研究，制定中長期發展規劃；在金融政策實施過程中，強調互利共贏，淡化替代和對抗，強化與當地企業合作，增強利益綁定，通過高度“本地化”來弱化政治風險；重點支持研發增強型、品牌獲取型的海外投資并購行為，鼓勵中國跨國公司結盟，形成跨國公司產業集群，從而增強綜合實力。

第二，創新對外投資合作方式。鑒于國際直接投資的主流方式是跨國并購，而且直接投資和間接投資的界限逐漸淡化，政府應該鼓勵跨國公司創新對外投資合作方式，在原有綠地投資基礎上，探索運用股權投資和跨國并購等新的對外投資方式；建好境外經貿合作區，實現優勢產業轉移；重點支持企業在研發、生產、銷售等方面開展國際化經營，加快培育中國的跨國公司和國家知名品牌。

第三，防范對外投資合作外部風險。為防范國際市場社會治安、恐怖主義、地區沖突、戰爭和金融風險，要健全風險預警和快速反應機制，構筑包括立法、外交、金融等措施在內的風險防范體系。在金融政策上，加大政治風險和經濟風險保障的力度；借鑒國外經驗，建立風險基金，引導企業增強風險管理和控制意識；通過稅前抵扣等方法彌補經營風險造成的損失，支持企業健康發展。

第四，規范跨國公司治理結構。在治理結構方面，首先要堅持以市場化為導向，引導企業完善治理，根據跨國公司實際運營管理需要，對其組織結構進行調整；其次，要強化跨國公司國際品牌建設，提升跨國公司社會責任意識，使其樹立良好的國際形象；第三，要深化對國際規則了解，提高利用國際規則的能力，使跨國公司的發展適應快速發展的經濟階段。endprint