廣東省創新農業生產經營體制的有效途徑及政策建議

寧子豪，王日強

摘 要：創新農業生產經營體制，是黨的十八大報告和2013年中央一號文件提出的要求。本文概述了廣東省農業經營體制現狀與主要存在問題，并剖析了這些問題產生的深層原因，在實地調研和結合有關部門相關資料的基礎上，對廣東省創新農業生產經營體制有效途徑和策略進行歸納分析：創新農地經營制度，加強集體經濟組織在農地經營權上“統”的功能，以耕地流轉促進、以特色項目帶動和股份制經營等途徑創新農業生產經營體制，并提出政策建議。

關鍵詞：創新；農業生產經營體制；途徑；建議

中圖分類號：F321 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2014）03-0004-05

廣東省是我國改革開放的前沿陣地，改革開放以來，在積極推行家庭聯產承包責任制的同時，率先放開農產品價格，率先實行農業經營體制改革，農村社會經濟發生了巨大的變化。但是，隨著工業化、城市化的不斷推進，農業中“誰來種地”、“怎樣種地”等問題日漸凸顯。本文就廣東省創新農業生產經營體制進行專題研究，以期為地方黨委和政府在加快農業生產經營體制創新，推進社會主義新農村建設提供參考依據。

一、創新農業生產經營體制的內涵

新型農業生產經營體制的科學內涵，還沒有一個明確而權威的解釋。一般認為，農業生產經營體制核心包括土地經營制度和農業生產經營機制。黨的十七屆三中全會明確要求，穩定和完善農村基本經營制度，創新農業經營體制機制，就是要推進家庭經營向提高科技含量和集約化程度轉變；推進統一經營向提高農民的組織化程度和增強集體服務功能轉變。黨的十八大報告和2013年中央一號文件提出“構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”。農村土地關系是農村生產關系的基礎，人民公社時期經營體制為“三級所有、隊為基礎”；現行農村經營體制為“家庭承包、統分結合”的雙層經營體制。

創新農業生產經營機制，就是要在堅持家庭承包責任制前提下，按照“市場主導、效率優先、兼顧公平”的原則，實行農村土地所有權、承包權和經營權“三權分離”。目標是探索農村集體經濟組織的有效實現形式，培育多種形式的農業經營主體，包括種養大戶和家庭農場、農民合作社、產業化龍頭企業等，規范放活土地經營權。

二、當前廣東省農業生產經營體制主要存在問題

建國以來，廣東農業生產經營制度總體上經歷了一個“分、統、分”的演變過程。第一次 “分”，即進行土地改革，實行“耕者有其田”的農民土地所有制。而緊接下來的“統”，即實行農業合作化到建立人民公社體制。第二次“分”，即在堅持農村土地集體所有制的前提下建立家庭聯產承包責任制。家庭聯產承包、集體和家庭統分結合的雙層經營體制，是在堅持社會主義基本原則的基礎上，對生產關系的再調整，有效地促進了社會主義生產力的發展。但是隨著農業經濟市場化和農業產業化經營的推進，農村一些深層次矛盾和問題日漸暴露。

廣東目前農業生產經營中最突出的問題是人地矛盾：一家一戶經營的耕地規模小—小農經濟效益低下—青壯勞動力流轉到第二、三產業—耕地流轉不暢，種田者多為婦女和老人，“有田無人耕，有人沒田種”矛盾出現—農業生產發展滯后。而造成目前這種矛盾的深層次原因正是當下的農業生產經營制度。從理論上講，制度效率有一定的時間長度和階段性，只能在一定的時間長度內發揮作用，且效率的高低呈現階段性，即制度設計運行前期效率較高，隨著時間的推移效率遞減，在制度完成任務后，效率也釋放完畢。家庭承包經營責任制的初始是基于解決溫飽設計的，和當時的生產力水平相適應，在改革開放初期所釋放的制度效率顯著，促進了生產力的提高，推動了農業和農村經濟的快速增長。但隨著社會生產力水平的快速提高，以及農民對行業期望值的提高，現行的農業生產經營制度的弊端逐漸暴露出來。

（一）農地產權制度的缺陷

關于現行的農地產權制度的缺陷，經濟學界和法學界比較一致的看法：一是土地所有權主體模糊，權屬不清。我國憲法第10條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”，但對于集體的界定卻仍不清晰。如《民法通則》中的集體為鄉（鎮）、村兩級，而《農業法》則界定為鄉（鎮）、村或村內集體經濟所有。二是在國家和農村集體的二元土地所有權結構下，在國家、集體、農民的三重土地關系格局中，集體土地所有權和農民土地承包經營權權能缺失，適應市場經濟體制的現代土地財產權利制度尚未確立。三是農村土地集體所有權的非市場化轉讓存在缺陷。由于權屬不清和權能殘缺，農村地權關系不穩定，缺乏流動性，農民土地財產權及相關權益缺乏有效的保護，農民土地經營預期不穩定，從而影響了經濟績效。

（二）農戶家庭經營規模小

據對全省30個縣（市、區）250個村民小組7991戶農戶家庭經營狀況調查，2012年7991戶農戶中除234戶（占2.9%）不耕田或者田給別人耕外，經營耕地面積最小的農戶僅0.1畝，經營耕地面積最大的農戶有294畝，人均經營耕地面積0.67畝。其中：經營耕地面積不足5畝的農戶有6307戶，占78.9%；經營耕地面積5-10畝的農戶有1073戶，占13.4%；經營耕地面積10-20畝的農戶有282戶，占3.5%；經營耕地面積20畝以上的農戶有95戶，占1.2%。近80%農戶種地規模戶均經營不足5畝。建立在超小規模和高度分散基礎上的家庭承包經營，一定程度上讓農民擁有自主經營權，調動農民的主觀能動性和生產積極性。但是，在現階段的經濟發展水平、生產力發展水平和市場經濟大環境下，分戶的家庭經營土地規模小、土地產出率和農產品的商品率很難有大的改善，農業生產經營的收益無法進一步提高。

（三）務農人員老齡化，文化程度偏低

據對全省30個國家調查縣中抽選30個村民小組的調查，2012年底有經營耕地戶1076戶，家庭總人口5228人，其中，在家務農人數1801人，外出務工人數1849人，其他人員1578人（其他人員包括學齡前兒童、在家讀書、在外讀大中專、喪失勞動能力者、有勞動能力但在家待業人員）。務農人員平均年齡51歲，初中以下文化程度占94%。隨著勞動力市場的不斷發展，農村勞動力大規模轉向非農行業和流向城市，而率先進入城鎮的通常是農村青壯勞動力，老年人則更多滯留在農村從事農業生產，導致農業勞動力老齡化問題不斷加劇，農業生產逐步“老齡化”。

（四）集體統一經營功能的弱化

統分結合的雙層經營體制中，統一經營，是指由集體經濟組織承擔的經營職責，為集體內成員提供生產、生活服務，解決一家一戶辦不了、辦不好的問題。但是，長期以來在農業雙層經營體制中強調家庭經營的積極性比較多，對加強集體的統一服務和發展壯大集體經濟重視不夠，使得很多地方農業雙層經營變成了單層經營，集體統一服務的功能不斷退化，有名無實。據統計，2012年全省村集體經濟組織無經營收益的占25.5%，年經營收益5萬元以下的占33.3%，年經營收益在5萬元以上的占41.2%。

（五）新型農業經營主體弱小，缺乏政策扶持

廣東農戶仍以家庭聯產承包經營為主，據統計，2012年廣東約72%的耕地未參與流轉。2012年廣東50畝以上種糧大戶不到1萬戶，僅占全省純農戶和兼農戶0.8%；年出欄生豬500頭以上的規模養殖戶1.5萬家，省重點農業龍頭企業總數354家，合作社14863家，農戶入社僅占一成多。新型農業經營主體是加快耕地規模經營的主要力量，也是未來推動農業生產發展的支柱力量，但現有的扶持政策更多的是針對農戶，對專業大戶、家庭農場和專業合作組織的扶持仍偏少。

三、廣東省創新農業生產經營體制的有效途徑

筆者認為，廣東未來農業生產經營體制的發展方向，應該從兩個方面進行創新。一是創新農地經營制度，允許農村集體土地進行二次“土改”，將農村集體土地的所有權、承包權和經營權三權分離，在此基礎上規范放活耕地經營權，充分發揮集體經濟組織在農地經營權上“統”的功能，村集體經濟組織可以把集中起來的農地經營權，組織集體成員進行統一經營或對外流轉，統一經營收益或流轉收益由集體經濟組織內部成員共同享有。二是創新農業生產經營機制，以耕地經營權流轉促進，以特色項目帶動和股份制激勵等方式，充分發揮專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、龍頭企業等新型農業經營主體在農業生產經營中的優勢，推進傳統農業向現代農業轉變。

（一）以耕地經營權流轉促進農業經營體制創新

“三農”問題最根本的還是土地問題。由于農村土地產權的模糊化，導致土地流轉難，農業經營規模小，難以實現適度規模經營，難以適應傳統農業向現代農業轉變的客觀需要。在以家庭承包為基礎，統分結合的雙層經營體制的基本經營制度下，新興農業經營主體如何獲得土地？從近期實踐來看，加快耕地經營權流轉成為農業經營體制創新的切入點和突破口。

1.耕地經營權流轉推動了新型農業經營主體獲得土地，推動農業生產向規模化和專業化方向發展。2012年末，廣東耕地流轉率達28.1%。2007至2012年，廣東耕地流轉面積從422萬畝增加到787萬畝，耕地流轉涉及農戶數從202萬戶增加到256萬戶。廣東省耕地流轉的參與主體主要是農戶間流轉，農戶和村集體向種養大戶、專業合作組織和農業龍頭企業等流轉。一是種養大戶租賃農戶耕地。如雷州市種糧大戶鄧雄偉從1996年120畝的規模起步，發展到目前3個生產基地1800畝耕地的規模，不僅在雷州市內租地，還在吳川縣承租耕地800余畝。二是龍頭企業、專業協會組織租賃耕地。如浙江省臺州瓜農協會，在雷州租賃2.5萬畝的連片耕地種植大棚西瓜。興寧瑞豐農業專業合作社與當地340戶農戶簽訂合同，租賃1000畝耕地種植水稻、玉米。耕地流轉使農村部分耕地向種養殖能手、工商企業、專業協會組織等適度集中，實現了土地分散經營向規模經營的過渡，規?；?、集中化、標準化的生產模式，大大提高了土地使用率和產出率。

2.耕地經營權流轉促進農村勞動力進城，既增加農民收入又促進城鎮化，促進種養大戶發展。主要表現一是增加地租收入和轉包收入。如雷州市松竹鎮東井村2012年出租2090畝耕地給浙江省臺州瓜農協會，土地租金每畝1900元/年，年地租收入397.1萬元?；菔袟蠲锋偫松酱甯亓鬓D面積1377畝，轉包費用每畝1000元/年，年轉包收入137.7萬元。二是耕地流轉后農戶外出務工收入。耕地流轉極大地解放了農村勞動力，直接增加了外出務工人員的數量，務工收入顯著增長。雷州市附城鎮埔西村村民鄭某反映：他家有承包地4.3畝，常年種植雙季水稻，每畝每年純收入約1000元，全年收入4300元，現以800元/畝轉包給種糧專業戶，轉包后夫妻兩人進城做水工，月收入約3500元，每年務工收入4.2萬元，收入是耕地流轉前的10倍。

3.耕地經營權流轉有效解決耕地拋荒難題，有效解決“有田無人耕，有人無田耕”的問題。傳統農業的低收益、高風險和外出務工多渠道、高收入雙重刺激下，農民向二三產業轉移越來越多，隨之而來耕地拋荒現象也逐漸增多。盤活耕地資源、加快耕地流轉能夠有效地解決農村勞動力轉移帶來的耕地拋荒難題。如雷州市種糧大戶鄧雄偉在吳川租種的800余畝耕地均為拋荒田。化州市中垌鎮高峰村掃桿坡小組，流轉前90%的耕地拋荒，通過耕地流轉，出租給生產大戶邱安興經營，耕地拋荒問題得到徹底解決。

（二）以特色項目帶動農業經營體制創新——以羅定市為例

2012年，廣東建立起省級以上現代農業園193個，農業龍頭企業354家。其中羅定市省級農業龍頭企業5家，云浮市級農業龍頭企業17家。農業龍頭企業溫氏集團通過養雞業、養豬業、動物保健等產業帶動了農村經濟社會的發展具有重要貢獻。以龍頭企業、特色農業項目帶動成為了農業經營體制創新的著力點和爆發點。

1.通過項目有效地整合各種農業生產資源，創新農業經營發展模式。如羅定市稻香園農業發展有限公司，通過“公司+理事會+農戶”的發展模式，打造了“聚龍米”系列品牌，實現了“米業”的迅猛發展壯大，該公司年產大米能力達到3萬噸以上。2012年，實現產值1.5億元，帶動8萬多農戶致富，戶均增收1100元，通過該項目，農戶中的一些能人通過政府和企業的扶持，自發組織有資本、有條件的農戶購置農機設備，成立農機專業合作社，承擔公司等委托的農業專業性生產服務，使農戶獲得經營性收入。在土地流轉后，公司返聘勞動力參與公司生產基地的田間管理，農戶每年人均可獲近5000元的勞務收入。目前，合作農戶的收益常年穩定在比其他農戶高30%左右的水平。