中國高標準農(nóng)田建設的功能、性質(zhì)和財政作為

王玥

摘 要：保障國家糧食安全的高標準基本農(nóng)田建設已上升至國家戰(zhàn)略高度。從高標準農(nóng)田建設的公共產(chǎn)品特性和外部性入手，分析得出高標準農(nóng)田建設的投入和管理主體缺位。中央和省級政府應該作為高標準農(nóng)田建設的投入主體，需要加大政府投入、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和加快管理機制創(chuàng)新，推進高標準農(nóng)田建設。

關(guān)鍵詞：高標準農(nóng)田；土地治理；準公共產(chǎn)品

中圖分類號：F323.211 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2014）03-0027-04

高標準農(nóng)田建設是緩解我國人地矛盾的重要措施，也是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的有效途徑。作為一項促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎工程，它可以有效解決農(nóng)地分割細碎、水利設施短缺、耕地質(zhì)量較低和農(nóng)田環(huán)境惡化等問題，增強農(nóng)業(yè)抗災能力，在提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障糧食安全和增加農(nóng)民收入等方面有重要作用。從長遠看，高標準基本農(nóng)田的建設必然成為實現(xiàn)我國糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)及實現(xiàn)我國未來糧食安全的長效機制。通過對基本農(nóng)田進行土地整治，形成具有布局合理化、生產(chǎn)機械化、農(nóng)田規(guī)模化、農(nóng)業(yè)科技化、經(jīng)營信息化、環(huán)境生態(tài)化的高標準農(nóng)田，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的旱澇保收。

2012年頒布的《高標準農(nóng)田建設標準》中明確規(guī)定了高標準基本農(nóng)田的涵義，即一定時期內(nèi)，通過土地整治建設形成的集中連片、設施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災能力強，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的基本農(nóng)田。包括經(jīng)過整治的原有基本農(nóng)田和經(jīng)整治后劃入的基本農(nóng)田。高標準農(nóng)田包括項目工程質(zhì)量標準、土壤自然條件標準及管理標準三方面的高標準。建成的高標準農(nóng)田具有“田成方、渠相通、旱能灌、澇能排”，以及旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)等特征。我國中產(chǎn)田面積為81004萬畝，占全國耕地總面積的41.95%，低產(chǎn)田面積為44680萬畝，占全國耕地面積的23.14%（合計占全國耕地總面積的65.09%）。站在保障國家糧食安全和經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家政權(quán)穩(wěn)定及造福子孫后代的高度，國務院提出要力爭在“十二五”期間再建成4億畝旱澇保收的高標準基本農(nóng)田。但是，高標準農(nóng)田建設成本巨大并且分散，單個小農(nóng)難以承擔。本文在分析高標準農(nóng)田基本功能的基礎上，根據(jù)公共財政理論，探討高標準農(nóng)田建設的性質(zhì)，論證國家進行高標準農(nóng)田建設的理論依據(jù)和財政政策。

一、高標準農(nóng)田的基本功能

（一）高標準農(nóng)田保障國家糧食安全功能

耕地是糧食生產(chǎn)的第一資源。我國人均耕地面積僅1.43畝，只占世界人均耕地的1/4。全國耕地面積平均每年減少0.8%。據(jù)資料顯示，我國耕地面積從2000年的19.24億畝減少到2010年18.18億畝。而且從中長期來看，耕地減少這一趨勢還將持續(xù)。據(jù)預測，到2020年，我國耕地的保有量將在現(xiàn)有的基礎上減少7%。更應引起人們重視的是，耕地土壤的整體質(zhì)量偏低，其中，中低產(chǎn)耕地土壤占到了總面積的65%，全國范圍內(nèi)生產(chǎn)能力大于1000公斤/畝的耕地僅占總面積的6.09%。而且許多不宜農(nóng)用的土壤被墾為農(nóng)田。至2030年，我國人口數(shù)量或?qū)⑦_到16億，糧食需求大概為6.17億噸。若要使糧食安全保障率達到90%，糧食總產(chǎn)需增長20%以上，糧食單產(chǎn)也必須在現(xiàn)有水平上再提高30%。但化肥用量受報酬遞減率作用，目前我國靠化肥投入量增加的產(chǎn)量增長已近極限。正是這種緊迫的現(xiàn)實，使得提高耕地基礎地力，藏糧于土的高標準農(nóng)田建設非常重要。我國高、中、低產(chǎn)田的遠景增產(chǎn)潛力分別為24709萬噸、45376萬噸和25182萬噸，分別為現(xiàn)實生產(chǎn)能力的0.64倍、1.67倍和4.81倍。建設4億畝高標準基本農(nóng)田，增加有效耕地面積2400萬畝。耕地質(zhì)量等級提高1個等級，增加糧食產(chǎn)能500億斤。大力推進高標準基本農(nóng)田建設，對提高糧食綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)具有重要的基礎性作用。高標準農(nóng)田具有糧食單產(chǎn)水平高、抗災能力強、產(chǎn)量穩(wěn)定等特點，特別是在糧食主產(chǎn)區(qū)和平原區(qū)實施高標準農(nóng)田建設，可有效保障國家糧食生產(chǎn)的總量安全，因此它是確保國家糧食安全的重要物質(zhì)基礎。

（二）高標準農(nóng)田承載生態(tài)環(huán)境保護功能

目前，限制我國耕地土壤生產(chǎn)能力提高的主要障礙是土壤氮磷養(yǎng)分不足。然而，隨著化肥投入量以及作物產(chǎn)量多年來的持續(xù)增長，耕地土壤中氮磷養(yǎng)分的供應狀況有較大改善，我國耕地土壤質(zhì)量的核心問題逐年轉(zhuǎn)向“低、費、污”。目前我國農(nóng)藥使用量達130萬噸，遠超世界平均水平，是后者的2.5倍，受農(nóng)藥污染的耕地面積高達1.36億畝。地膜使用量為63萬噸，造成了嚴重的白色污染。近年來，畜禽養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展，使得畜禽糞便的產(chǎn)生量達到工業(yè)固廢量的3.8倍。生態(tài)脆弱、環(huán)境污染加劇的矛盾將更加突出。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著多種自然災害，直接影響和制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。由于農(nóng)田生態(tài)、防護系統(tǒng)薄弱，導致農(nóng)業(yè)抵御自然災害能力降低，顯現(xiàn)了農(nóng)田生態(tài)防護系統(tǒng)的脆弱性。高標準基本農(nóng)田建設是一個復雜的系統(tǒng)工程，它是由水利、土壤、作物、耕作、田間道路、農(nóng)田林網(wǎng)以及小氣候等多種因素組成的，有綜合功能的生態(tài)復合系統(tǒng)。高標準農(nóng)田建設可為高效生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定基礎。（1）高標準基本農(nóng)田在科學合理規(guī)劃的基礎上，建立與之相配套的農(nóng)田灌溉系統(tǒng)。（2）農(nóng)田防護系統(tǒng)是整個農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)中的重要組成部分，農(nóng)田防護林能減弱風沙直接危害農(nóng)田，同時能調(diào)節(jié)農(nóng)田氣候，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，對保護農(nóng)田作物起著不可替代的作用。因此，高標準農(nóng)田的建設，不僅為農(nóng)村實現(xiàn)綠化，更實現(xiàn)美化，能為保護生態(tài)環(huán)境和生態(tài)文明做出重要貢獻。

（三）高標準農(nóng)田具有社會保障功能

基本農(nóng)田，老百姓稱之為“吃飯?zhí)铩薄ⅰ氨Ｃ铩保寝r(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎，也是農(nóng)民生產(chǎn)、生活資料的來源，關(guān)系到老百姓的生存大計。農(nóng)田是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎，基礎強則農(nóng)業(yè)豐，農(nóng)業(yè)豐則農(nóng)民富，農(nóng)民富則社會安。高標準農(nóng)田的建設在保障糧食安全的同時，也發(fā)揮著增加收入的作用，提供農(nóng)民就業(yè)的功能。一般說來，農(nóng)民沒有足夠的財富積累，此時，若既不能得到足夠的非農(nóng)就業(yè)機會、非農(nóng)收入，又沒有健全的社會保障體系可依靠，那么在很大程度上農(nóng)民就必須依靠耕地上的收獲物來換取基本生活資料，或者用耕地收入來維持最低生活水平、抵御社會風險。而高標準農(nóng)田的建設，有效地提高了土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率，能實現(xiàn)糧食和經(jīng)濟作物全面豐收，提高農(nóng)業(yè)的綜合效益，不僅能滿足農(nóng)民最基本的生存需要，而且還能實現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收三大目標，為農(nóng)村經(jīng)濟社會的和諧安定和全面發(fā)展奠定基礎。

（四）高標準農(nóng)田具有文化、教育、旅游功能

高標準基本農(nóng)田還融入了人文建設，實現(xiàn)基本農(nóng)田文化、教育、旅游功能。由于高標準農(nóng)田規(guī)模大，科技含量高，加之某些高標準農(nóng)田具有獨特的區(qū)位及景觀優(yōu)勢，農(nóng)業(yè)旅游應運而生，基本農(nóng)田的旅游功能因此得到充分發(fā)揮。旅游方向具體包括以下兩個方面：一是農(nóng)田觀光旅游，此方式通過深入挖掘農(nóng)田優(yōu)美的自然風光及人文特點，使游人暫時脫離快節(jié)奏的城市生活方式，達到身心徹底放松的效果；二是農(nóng)業(yè)體驗旅游，此方式通過開辟特色大田、菜園、果園等，讓游客進入其中耕作、采摘，體驗農(nóng)民生活及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，享用自己的勞動成果，體會到返璞歸真的生活狀態(tài)。

二、高標準基本農(nóng)田建設的性質(zhì)界定

公共物品或勞務的嚴格定義是保羅·薩繆爾森給出的，他提出純公共物品和私人物品的三點區(qū)別：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。不完全具有三個基本特征的就是準公共產(chǎn)品。準公共物品是指具有有限的非排他性或有限的非競爭性的產(chǎn)品，介于私人產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品之間。而在農(nóng)村地域或范圍內(nèi)，農(nóng)村居民能夠消費或享用的具有不充分的非排他性和非競爭性的物資或服務產(chǎn)品則被稱為農(nóng)村準公共產(chǎn)品。農(nóng)村準公共產(chǎn)品提供給“三農(nóng)”，其受益對象是“三農(nóng)”，而且通常是經(jīng)濟效益低、社會效益高。如果完全依靠市場機制進行資源調(diào)節(jié)配置，“三農(nóng)”的需求難以得到滿足。

（一）糧食安全產(chǎn)品屬性決定了高標準基本農(nóng)田的產(chǎn)品屬性

糧食生產(chǎn)設施特別是水利和交通的建設，公共產(chǎn)品的屬性很強。糧食消費的非競爭性和非排他性，也具有平等性、必需性和道義性。糧食不會因為一部分人多享受，而另外一部分人就少享受或不能享受，對每個人來說糧食都是不可缺少的。由此，當糧食出現(xiàn)短缺，國家會運用行政手段保障糧食的分配，維持社會的穩(wěn)定。就一個國家內(nèi)部而言，基本農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的消費在本質(zhì)上是不具備排他性的。隨著社會的發(fā)展，以生產(chǎn)糧食為主的農(nóng)業(yè)也在不斷擴展其功能。當前的農(nóng)業(yè)不僅具有經(jīng)濟功能，其生態(tài)功能、社會功能和政治功能也日益凸顯，發(fā)展成為具有多功能性的人類活動。糧食安全與國家安全緊密相關(guān)；糧食生產(chǎn)與動植物保護、環(huán)境工程、國土整治等息息相關(guān)，具有穩(wěn)定生態(tài)、保護自然、促進人與自然和諧相處的功能；糧食的生態(tài)效益也為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展做出了突出的貢獻。這些包含多元化價值、具有綜合性的公共功能，凸顯了其社會公共功能。因此，糧食安全是農(nóng)村準公共產(chǎn)品，其準公共產(chǎn)品屬性決定基本農(nóng)田建設的準公共產(chǎn)品屬性，國家要用公共財政大力投入。

（二）高標準農(nóng)田建設的公共產(chǎn)品特性分析

高標準農(nóng)田建設相關(guān)的項目包括： 農(nóng)業(yè)病蟲害防治、農(nóng)機和農(nóng)技技術(shù)推廣、中小型水利工程、農(nóng)業(yè)科研、大型骨干水利工程、全國性水土保持工程等等。農(nóng)業(yè)科研、大型骨干水利工程、全國性水土保持工程等項目一般被界定為純公共品。農(nóng)業(yè)病蟲害防治、農(nóng)機和農(nóng)技技術(shù)推廣、中小型水利工程等大部分農(nóng)業(yè)科技項目也在不同程度上具有一般公共產(chǎn)品的兩大特征：非排他性與非競爭性。增加糧食產(chǎn)量，大幅度提高農(nóng)民收入，保持生態(tài)平衡，保持社會穩(wěn)定，大力推進新農(nóng)村建設，這些都是政府職能中最重要的組成部分。而高標準農(nóng)田建設具有較強的正外部性，這一過程既是各級政府和村集體不同程度受益的過程，更是全社會受益的過程。在中國，大多數(shù)廣大分散的農(nóng)戶趨于保守，缺乏改造投資中低產(chǎn)田的積極性，他們沒有改造中低產(chǎn)田的能力，更不愿意投入改造中低產(chǎn)田的活動。長期以來，糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民對國家糧食安全貢獻巨大，我們不應把當前進行的中低產(chǎn)田改造的重任全部交付給他們。因此，在糧食主產(chǎn)區(qū)應由國家財政，而不是農(nóng)民承擔起主體投資者的任務，引導各種資金流入中低產(chǎn)田改造活動中來。在國外，中低產(chǎn)田改造這類基礎性和公益性技術(shù)推廣項目是政府的重要職能和任務，政府是最大的投資主體。

三、財政在高標準農(nóng)田建設中的作為

正是由于準公共產(chǎn)品的特性，對其應采取政府和市場共同分擔的原則。即可采取主要由各縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供、充分利用民間資本等供給方式，實現(xiàn)各級政府與受益人合理負擔的成本分攤比例。而高標準農(nóng)田建設這種投資多、規(guī)模大的項目單靠農(nóng)民自身是無法完成的，必須要靠政府或其他非盈利機構(gòu)來實現(xiàn)投融資，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性才能完成。

（一）建立多元投入機制，充分發(fā)揮財政資金的導向作用

健全中央與地方財、事權(quán)相匹配體制，確保高標準農(nóng)田建設投入。在劃分中央和地方財權(quán)和事權(quán)的過程中，將耕地保護和基本農(nóng)田建設作為重要事項來研究。把高標準農(nóng)田建設作為基礎設施建設的優(yōu)先領(lǐng)域、公共財政支持的重點，大幅度增加投入，確保總量和增幅都有明顯增長。在目前國家財力有限的情況下，可按照“統(tǒng)籌”原則，按照“三不變”（即管理主體不變、資金性質(zhì)不變、管理渠道不變）、“三統(tǒng)一”（即統(tǒng)一編制規(guī)劃、統(tǒng)一實施區(qū)域、統(tǒng)一建設標準）的原則，加大項目整合力度。以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中低產(chǎn)田改造項目為平臺，統(tǒng)籌規(guī)劃，集中使用土地整理資金、優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程資金、防護林工程資金及生態(tài)建設資金等。建立完善投入激勵機制，調(diào)動基層和農(nóng)民群眾參與建設管理的積極性，同時采取有效措施，大力推行民辦公助、先建后補、以獎代補的建設方式，充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾投入高標準農(nóng)田建設的積極性。引導和鼓勵業(yè)主、金融機構(gòu)、民間資金、外資和廣大農(nóng)民群眾建設高標準農(nóng)田。

（二）投向結(jié)構(gòu)優(yōu)化，重點支持產(chǎn)糧大縣

2012年的中央一號文件提出要大力建設高標準農(nóng)田，把全國800個產(chǎn)糧大縣的基本農(nóng)田加快建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標準基本農(nóng)田。和其他縣市相比，產(chǎn)糧大縣的技術(shù)基礎和資源基礎較為牢固，在建成鞏固糧食產(chǎn)地方面有較大的優(yōu)勢。通過增加產(chǎn)糧大縣獎勵補助資金，對這些產(chǎn)糧大縣進行集中投入，將有利于提高產(chǎn)糧大縣的人均財力水平和種糧積極性，收到實實在在的成效。因此，需要在加大投入力度的同時，優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，做好中長期政策性貸款工作，加強土壤改良、土地整治、農(nóng)田排灌、機耕道路和農(nóng)田林網(wǎng)建設，加快產(chǎn)糧大縣高標準農(nóng)田的建成。

（三）發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快高標準農(nóng)田建設

高標準農(nóng)田建設不僅要提高農(nóng)田基礎設施標準，也要配合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理，采用先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)和經(jīng)營模式，實施提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力及保障水平的系統(tǒng)工程。擴大經(jīng)營規(guī)模，規(guī)范衛(wèi)生安全，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，并創(chuàng)造糧食產(chǎn)業(yè)品牌，這既提高了生產(chǎn)效率，又保證了糧食安全。探索高標準農(nóng)田建設新模式，要通過消除土地流轉(zhuǎn)和土地集中的障礙，鼓勵農(nóng)民將承包的土地流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶、合作農(nóng)場和農(nóng)業(yè)園區(qū)，鼓勵種糧大戶建設高標準農(nóng)田，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

（四）創(chuàng)新管理機制，推進高標準農(nóng)田建設

1.高標準農(nóng)田建設涉及到多個利益主體和多個部門。政府應建立高效務實的部門協(xié)調(diào)推進機制，實行全縣統(tǒng)一規(guī)劃、部門分頭實施的聯(lián)動機制，建立高標準農(nóng)田征占的部門聯(lián)審機制。做到高起點規(guī)劃、大規(guī)模示范、高標準建設。在各級政府領(lǐng)導下，建立統(tǒng)一的組織機構(gòu)，制定統(tǒng)一的本區(qū)域高標準建設規(guī)劃，統(tǒng)一組織使用管理資金，并統(tǒng)一協(xié)調(diào)各利益主體和各部門的經(jīng)濟關(guān)系。在組織機構(gòu)的領(lǐng)導下，成立企業(yè)性質(zhì)的中低產(chǎn)田改造公司，從事專門的高標準農(nóng)田建設工作。

2.提高群眾的滿意度，必須把工程著力點放到群眾最關(guān)心、需求最迫切、影響質(zhì)量提高的突出性障礙因素上去。

3.建立長期有效的監(jiān)督機制，保障管護工作運行良好。項目管護是一項長期復雜、任務艱巨的工作。除了明確管護責任、落實管護制度外，區(qū)（縣）級主管部門要經(jīng)常性地進行督促，檢查各項目區(qū)的項目管護工作，并以檢查結(jié)果為依據(jù)，及時進行各級管護責任人、管護組織、管護專人的績效考核。同時建立健全后期管護體系，落實工程管護措施，使后續(xù)管理規(guī)范化、制度化。關(guān)于后期管護經(jīng)費，個人認為應將其納入高標準基本農(nóng)田建設工程預算中，并在設計方案中明確后期管護的相關(guān)措施以及管護主體的職責，使高標準基本農(nóng)田建設有始有終，能夠持久發(fā)揮其綜合效益。

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（責任編輯：肖訓生）