新型農村社會養老保險制度運行難題及發展思路研究

張琳，張棟

摘 要：新型農村社會養老保險制度是與傳統養老方式相配套，保障農村老年人基本養老生活的重要方式。經過多年試點，新型農村社會養老保險制度為廣大農民群體實現“老有所養”發揮了重要作用，但在運行過程中也存在一些難題，如籌資機制不完善，參保意愿的持續性弱，基金保值增值困難，與城鎮職工基本養老保險等制度銜接存在障礙等。本文主要從建立個人繳費激勵機制，實行籌資責任的合理分擔，增強基金的投資能力，完善新型農村社會養老保險制度與其他社會保障制度的銜接機制等方面為新型農村社會養老保險制度的發展完善提供思路。

關鍵詞：新型農村社會養老保險制度；運行難題；發展思路

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A 文章編號：1008-2697（2014）04-0060-05

我國農村社會養老保險制度可以追溯到20世紀80年代，在逐步探索的基礎上，1992年民政部頒布《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（民辦發[1992]2號），第一次以部門規章的形式確定了農村基本養老保險制度的基本原則和框架（即“老農?！保?。隨后，我國農村社會養老保障制度逐步調整發展，2009年《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發[2009]32號）正式發布，至此，新型農村社會養老保險（簡稱“新農保”）試點工作全面展開。

新型農村社會養老保險制度是在傳統的土地養老和家庭養老功能逐步弱化基礎上的一種社會化選擇，是我國社會保障體系的重要組成部分，是關系到廣大農民群體“老有所養”的關鍵，在很大程度上推動了農村養老模式的轉型。新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點，是政府為解決農民養老問題所進行的一次有益探索，是建設社會主義新農村和構建和諧社會的重大舉措，經過多年的發展，我國新農保試點工作取得了相當成效，但也存在一系列問題，本文旨在對新型農村社會養老保險制度的必要性和可行性分析的基礎上，進一步發現新型農村社會養老保險制度運行過程中存在的問題，并提出相應的優化發展思路。

一、新型農村社會養老保險制度構建的必要性和可行性分析

關于在農村建立養老保險制度的必要性和可行性在當前學術界和政界基本達成了共識，農村建立社會養老保險制度，是中國農村現代化進程中社會進步的一個重要標志，是尊重和保護人權的具體表現，對于進一步解放生產力，調節政府與農民的關系，縮小城鄉差別，在農村鞏固發展社會主義制度具有重要的意義[1]。

（一）新農保制度構建的必要性

1.增強農村老年人應對老年風險的基本要求。2010年第六次全國人口普查數據顯示，我國農村60歲及以上老年人口占農村總人口的比重已經達到15.4%，高出全國平均水平2.14個百分點，老齡化形勢嚴峻，加之社會資源相對缺乏，農村應對人口老齡化的能力明顯弱于城市。同時，由于經濟承受能力差，農村老年人面臨著更嚴峻的生活困境、健康風險等，一系列老年風險的出現在很大程度上難以單純依靠家庭扶持來解決，這就需要政府和社會的力量共同參與，新農保制度的試點推行正是為了幫助老年人更好的應對老年風險，以實現農村老年人的“老有所養”。

2.緩解傳統養老模式沖擊的重要手段。很長一段時期以來，農村老人的養老主要依靠土地、家庭和自我養老，但是這些條件隨著經濟社會的發展在很大程度上已經發生了變化。一方面，人均耕地在不斷減少，農業生產比較效益也相對低下，很多情況下土地收益入不敷出，已經難以滿足老年人的養老生活；另一方面，隨著人口老齡化的不斷加快及醫療條件的改善，人均預期壽命延長，高齡老人不斷增多，加上計劃生育政策的推行，“4-2-1”模式的家庭增多，大家庭的養老格局開始解體，老年人口的撫養比不斷上升，這就對傳統的家庭養老模式形成了沖擊；除此之外，伴隨著人口流動的日趨靈活，大量年輕人外出務工，很多農村留守老人需要承擔諸多的體力勞動，出現自理能力困難的時候，自我養老就難以實現。在傳統養老模式弱化的沖擊下，農村老年人對社會養老保險就產生了一定的需求，新型農村養老保險制度是彌補傳統養老方式不足的一種重要方式。

3.扭轉舊制度缺陷滿足農村養老需求的題中之義。老農保因其本身制度的缺陷使其在實際運作中難以體現出保障性，從而使老農保的發展舉步維艱，到了20世紀90年代基本停滯[2]。一方面老農保貫徹“自愿儲蓄，自我保障”的原則，實行農民自己繳費，沒有政府補貼和社會救助，實際上就是農民自愿的儲蓄制度，加上基金不足，領取水平低，農民的積極性不高[3]；另一方面，老農保僅限于在部分發達地區建立，制度不具有推廣性。因此，諸多的制度缺陷迫切需要進行政策調整，新型農村社會養老保險制度的試點出臺就成了扭轉舊制度、開創新制度以滿足農村養老需求的題中之義。

（二）新農保制度構建的可行性

1.農村經濟的快速發展為新農保制度提供了經濟基礎。農村經濟發展狀況和農民的收入直接決定著新農保的投保能力，同時也是新農保制度能夠順利推行的重要保證。近年來，隨著新農村建設的不斷推進，國家對“三農”問題的支持力度也不斷加強，在國家政策導向和資金扶持的推動下，農村經濟發展實現了歷史性跨越，農業生產持續發展，農村經濟全面繁榮，農民可支配收入顯著提高。農村經濟發展和農民收入提高，增強了農民的購買力，增加了農民對新農保的有效需求，也為新農保制度的持續發展提供了經濟基礎。

2.農民參保意識的提升為新農保制度提供了思想保證。農民的參保意愿是決定新農保制度能否推行的根本條件。由于農村人口老齡化的不斷加快以及傳統的家庭保障和土地保障功能的弱化，農民潛在的養老需求在很大程度上難以得到滿足，在此基礎上，老年人要求解決“老有所養”的愿望更加迫切。與此同時，隨著農民整體人口素質的不斷提高，對建立和推進新型農村社會養老保險制度有了更深刻的認識，在主觀層面上已經能夠認識到參加新農保制度的重要性。總體上來看，農民參保意識的提升為新農保制度的正常推進提供了思想保證。

3.政府明確的政治導向為新農保制度提供了支撐。伴隨著新農村建設的不斷推進，國家對農村各方面建設的重視程度日益增強，也在不斷引導對農村建立社會保障制度的探索。自2005年以來，連續多年的中央一號文件提出“有條件的地方可以探索建立農村社會保障制度”、“探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度”等一系列農村社會養老保險的探索思路。2009年《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發[2009]32號） 發布，明確提出開展農村社會養老保險試點工作，2010年中央一號文件提出繼續抓好新型農村社會養老保險試點，強調有條件的地方可加快試點步伐。一系列文件的出臺表明國家明確將建立新農保制度提上了議事日程，政府明確的政治導向為新農保制度的發展提供了政策支撐。

4.先行試點的成果為新農保制度的完善提供了經驗借鑒。根據黨的十七大和十七屆三中全會的精神，國務院決定從2009年開始在全國部分縣（市）開展新型農村社會養老保險試點，經過實踐，部分地區在新農保制度的基金籌集、管理運營等方面取得了一定的成效，積累了許多寶貴的經驗，同時許多農村老年人成為了新農保的受益者，為新農保制度起到了直接的宣傳作用，這些先行試點的成果為新農保制度的全面推廣提供了一定借鑒作用。除此之外，與新農保制度類似的新農合制度，由于試點時間早，已經形成了相對制度化和規范化的管理模式，在某種程度上新農合制度的籌資、監管和運作等方面的成效也能為新農保制度的推廣和完善提供經驗借鑒。

二、新型農村社會養老保險制度運行過程中存在的問題

（一）激勵機制不足制約了農民參保意愿的持續

維持農民的參保意愿是新農保制度持續發展的重要難題。就新農保而言，由于傳統觀念和生存環境的影響，眼前利益更容易引發農民選擇的轉變，而良好的激勵機制則能夠較好地維持農民的參保意愿。然而，目前新農保的激勵機制并不完善，多繳多得、長繳多得機制并未真正形成[4]。盡管制度確立了農民多繳費、長繳費的政策導向，但激勵政策的最終財政責任需要依靠地方政府，而地方政府受自身財力的制約，激勵措施往往不明顯，因此也難以保證農民參保意愿的持續。

（二）籌資機制不完善限制了新農保制度的有效推進

資金的籌集是確保新農保制度能夠持續有效推進的物質基礎，合理的資金籌集機制也是保證新農保順利推行的首要環節。新農保的資金籌集包括三個渠道，即個人繳費、集體補助和政府補貼。盡管現階段農村經濟發展速度有所提升，但農民的繳費能力依舊較弱，新農保制度的推行在很大程度上需要集體補助和政府的財政補貼來完成。然而，我國集體經濟總量很低，補助能力不足，政府的財政補貼就顯得尤為重要。從現階段的政府財政補貼來看，中央政府主要負責對基礎養老金的財政補貼，而基礎養老金以外的財政補貼則需要地方政府承擔，因沒有具體規定，各地的分擔方式也不盡相同?？傮w來看，由于地方發展差異，東部地區財政實力雄厚，有充裕的資金補貼新農保制度的運行，中西部部分地區經濟發展水平不高，對新農保的財政負擔能力有限，很難保證財政投入及時足額到位。新農?；I資機制在很大程度上難以滿足制度良好運行的需求，也導致新農保制度在有效推進過程中遇到相應的阻力，亟需調整籌資機制，為新農保的持續健康發展提供經濟支持。

（三）基金保值增值困難降低了制度的吸引力

基金的保值增值難是我國社會保障制度長期發展面臨的一個關鍵性的制約因素。新農保作為社會保障的重要組成部分同樣面臨著基金的保值增值的困難，甚至相對于其他社會保險制度來說，新農保的保值增值更困難。因為新農保在大部分地區都只實現了縣級的統籌，基金的保值增值渠道更為單一，主要是儲蓄和購買國債，在通貨膨脹的背景下難以保值增值。與此同時，由于新農保管理層次較低，缺乏有效的基金監管機制，面臨的風險也較大。因此，現階段新農保制度發展過程中的基金保值增值在很大程度上制約了制度的發展，也降低了制度的吸引力。

（四）新農保與其他社保政策銜接障礙影響了參保的有效性

新農保制度的參保主體是農民，但隨著人口的流動性越來越靈活，農民進城務工的比重越來越高，很多農民在城市參加城鎮職工養老保險，而兩種制度之間無法形成有效銜接，單一制度繳費年限不足15年時，兩種保險的繳費年限無法累計計算，因此會導致無法領取養老金的情況。盡管學界對新農保與其他社保政策的銜接早有研究，但政策之間的銜接還存在著許多的操作障礙。一方面，新農保與城鎮職工養老保險的繳費標準和待遇計發標準存在差異，新農保是按年繳費，繳費標準低；城鎮職工養老保險是按月繳費，繳費標準較高，城鎮職工養老保險待遇也遠高于新農保。另一方面，基金的統籌層次也不同，新農保主要是縣級統籌，而城鎮職工養老保險基本是省級統籌，這也為兩種制度的轉移帶來障礙?？傮w上來看，目前兩種制度之間難以實現有效的轉移，同時，新農保還存在與農村低保等其他社會保障制度之間的銜接障礙，在很大程度上降低了新農保參保的有效性。

三、新型農村社會養老保險制度優化發展思路

（一）建立個人繳費的激勵措施，激發農民的參保積極性

新農保個人繳費的激勵措施需要相應的政策機制作為保證才能實現政策初衷。首先，必須切實建立個人繳費與政府補助或待遇領取相關聯的制度安排。一方面，隨著新農保制度覆蓋面的擴大和保障力度的增強，需要適時將自愿參保調整為強制參保，以保證資金的可持續性。另一方面，各地財政補貼需要制定具體的實施細則，并規定適當動態的調整機制，確保多繳多得和長繳多得的激勵措施得以保證。其次，農民的主要收入大多以農業產品為主，現金收入較少，政府可以通過采用農產品進行補貼養老保險費的方法激勵農民參加養老保險，滿足農民的參保需求。總體上來說，只有形成對個人繳費的激勵措施，讓農民看到參保的實際效益，才能激發農民參保的積極性，為新農保制度的持續發展提供支撐。

（二）優化資金籌集機制，實現各方責任的合理共擔

資金籌集問題關系到新農保制度的可持續發展，目前新農?；I資主要包括個人繳費、集體補助和財政補貼三個部分。但由于個人繳費、集體補助能力不足，中央政府補貼有限，部分地方財政支持缺乏明確的政策指導，帶有一定的隨意性，致使當前新農保資金籌集機制不完善，這就要求在完善這三種籌資方式的基礎上，進一步增強多元化的籌資方式。首先，要提高個人的繳費能力。這就要求進一步發展農村經濟，為農村經濟發展提供更多的政策和資金支持。其次，要大力發展農村集體經濟。鼓勵農村集體經濟企業積累資金，提高集體經濟對新農保制度的補助能力。最后，中央政府要加大對新農保的投入力度，地方政府要細化資金的補貼細則，確保資金足額、及時到位。此外，要充分發揮市場和社會的作用，通過政策優惠激勵企業對農民工新農保參保的資助，同時可以吸納企業或個人對新農保基金的捐助。只有確保新農保資金籌集多元化、可持續，實現多方責任的合理共擔，才能保證新農保制度實現長足發展。

（三）增強基金的投資能力，最大限度保證資金的保值增值

基金的保值增值不僅關系到新農保制度資金的可持續性問題，也關系到參保者對制度的信心問題，因此，必須確?；鹉軌蜃畲笙薅鹊谋Ｖ翟鲋?。首先，必須提升新農保制度的統籌層次，加快實行省級統籌，最終過渡到全國統一管理的模式，提升資金的管理水平。其次，在保證基金安全的前提下，適時探索基金的市場化運作方法，通過多渠道、多元化的投資方式提高收益水平。最后，還可以設立養老保險基金投資運營管理機構，通過專業化的投資團隊對養老保險基金進行適當的投資組合，提高基金運營收益率。此外，還必須加強基金的監管，防范新農?；鸸芾淼赖嘛L險。只有在保證新農?；鸢踩那疤嵯?，進一步實現資金的保值增值，才能保證新農保制度持續健康發展。

（四）強化新農保與其他社保政策銜接機制研究，提高參保的有效性

由于新農保與城鎮職工基本養老保險等社保政策的銜接機制不完善，制度分別繳費難以適當對接造成無效參保，不僅損失了參保者的應有權益，也降低了參保者的積極性，不利于新農保制度的長遠發展，因此必須盡快探索新農保與城鎮職工基本養老保險等政策的銜接機制。目前，無論是統籌層次還是待遇水平，新農保與城鎮職工基本養老保險都存在著明顯的差距，從長遠的發展來看，城鄉統籌的養老保險制度是必然的趨勢，但受制于經濟發展水平等因素的影響，城鄉統籌的養老保險制度還有很長的路要走，這就要求首先要實現制度之間的銜接轉換，確保參保者的權益得到保障，最終逐步過渡到城鄉統籌的養老保險制度。要實現新農保與城鎮職工基本養老保險之間的銜接轉換，首先，要不斷增加政府的財政投入，提高新農保的保障水平，縮小新農保和城鎮職工基本養老保險之間的差距，為二者的相互轉換提供基礎；其次，借鑒江蘇省的發展思路，一方面可以將新農保折算為城鎮職工基本養老保險，繳費不足15年的要補繳至15年，另一方面也可以將新農保和城鎮職工基本養老保險的待遇加權分別享受[5]?？傊?，不管采取何種方式實現不同養老保險制度之間的銜接，都需要保障參保者最大的權益。此外，還需要考慮新農保與農村低保、“五?！钡戎贫鹊你暯?，只有強化了新農保與其他社會保障制度之間的銜接機制，才能提高參保的有效性，保證制度的長久發展。

四、結語

隨著農村人口老齡化的不斷加深，傳統養老方式逐步弱化，農村老年人養老問題日漸凸顯，社會化的養老方式成為社會發展的必然選擇。新型農村社會養老保險制度的建立和試點推行，是與傳統養老方式相配套，保障農村老年人基本養老生活的重要方式。盡管新型農村社會養老保險制度在試點和推行過程中還存在著一系列需要完善的地方，但其重要性是不可替代的，它對破除城鄉二元結構、逐步實現基本公共服務均等化具有重大的推動作用。因此，必須進一步融合多方力量，為新型農村社會養老保險制度的不斷完善提供綜合性的支持，從而更好地促進新型農村社會養老保險制度的發展，滿足農村人民群體的養老需求。

參考文獻：

[1]劉子蘭.中國農村養老社會保險制度反思與重構[J].管理

世界，2003（08）：46-56.

[2]楊禮瓊.從老農保的制度缺陷看新農保實施的必要性[J].

求實，2011（05）：87-89.

[3]謝廣英，李婷.試析我國新農保啟動的必要性和現實意義

[J].農業經濟，2010（01）：54-56.

[4]張薇，葛瑩，谷彥芳.影響新農保參保意愿的因素及原因、

分析——兼論新農保制度的完善思路[J].農村經濟與科技，

2013（03）：76-78.

[5]劉穎，趙萌.淺析養老保險的跨城鄉銜接[J].中國社會保

障，2011（01）：46-47.

（責任編輯：郁 琤）