我國改革的三階段假說及核心問題論述

■孫國峰 教授（福州大學經濟與管理學院 福州 350116）

自1978年中國共產黨十一屆三中全會啟動農村改革以來，我國改革開放已經30多年了，在取得巨大成就的同時，也面臨著產權改革停滯和體制改革滯后尤其是政治體制改革遲遲未能啟動的難題。我國的改革開放之路應該如何破冰前行，是一個擺在所有國人面前亟需思考破解的艱難命題。產權是市場經濟的核心，產權改革是經濟改革的核心，它又與經濟改革的另一個組成部分體制改革息息相關。沒有科學高效的體制支撐，產權改革也就無法真正實現其效率優勢。本文擬以產權改革為主線，將我國的改革進程劃分為三個階段，通過對第一階段和時至當下仍在延續的第二階段改革之路的總結剖析，旨在探討未來第三階段的改革重點。

第一階段（1978—1984年）：農村改革開啟改革之路

應該說，我國的改革之路肇始于農村改革是一個歷史的必然，這與中國共產黨十一屆三中全會召開的社會政治背景是密切相關的。盡管至今仍有不乏質疑當初農村改革的聲音，但熟悉新中國歷史的人都知道，農村改革在當時已經是箭在弦上，不得不發了。作為社會主義國家，沒有任何理論指導當時的農村改革，加上意識形態的慣性，雖然十一屆三中全會啟動了農村改革，但實際上沒有具體可行的方案。合作化時期我們有前蘇聯的集體農莊作參照，但農村改革可沒有現成的模式學習參考。好在1978年12月安徽鳳陽縣小崗村農民包產到戶的大膽創新，為這一困局提供了合意的解決路徑。在總結經驗的基礎上，1980年9月，中共中央下發《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，肯定了包產到戶的社會主義性質。到1983年初，農村家庭聯產承包責任制在全國范圍內全面推廣。截止到1983年底，全國農村實行包產到戶的生產隊已達到99.5%，形成了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制局面。

農村改革在當時之所以能夠被自下而上全面推廣，主要取決于三個方面的因素：其一是滿足了農民思變的要求。落后生產力下的集體勞動已經嚴重壓抑了農民的生產積極性，農民不得不經常面對溫飽問題；其二是符合對社會主義所有制既成認定的意識形態需要。農民僅僅是由過去的集體勞動變成了自負盈虧的家庭勞動，獲得的是“包干”期間的農地使用權，并沒有觸及農地的所有權問題；其三是政治經濟形勢的需要。新中國成立后大部分時間被“政治斗爭”消耗了，如何將精力轉到發展經濟上來已經刻不容緩。從十一屆三中全會的決議內容就能夠深刻地感受到這一點。盡管是自下而上的改革，但實際上還是由中央政府先明確釋放了改革預期的。這也是緊接著在十一屆三中全會后一周就出現“包產到戶”試驗并能夠順利施行的政治原因。所謂誘致型制度變遷的道理即在于此。它所奉行的實際上是一種可控的節約交易成本的漸進主義模式，這種成功的經驗也被接下來的農村改革和城市改革所沿用。

盡管如此，但農村改革伊始的“綏靖主義”也是顯而易見的。農地的農民私有是不可能的，即使30多年后的今天也仍然一樣。但為什么沒有選擇農地的國家所有？實際上，農地的集體所有在政治穩定的意義上就是農地的國家所有。這個“集體”巧妙地保留了集中國力進行工業化建設時期形成的嚴格的行政控制體系。從中央政府的角度講，即使農地國家所有，也仍然需要委托基層代行管理之職。更何況在當時也不可能觸動基層體制這么龐大的一個“神經末梢”：一是出于對改革的擔憂和對全局的控制預期，在沒有更好的體制代替時，維持現狀或進行微調是最佳的；二是無法消化、吸收和轉移與基層相關的龐大財政供養人口。這就決定了“農地集體所有”成了我國農村改革在所有制問題上的必然選項。因此，農村改革本質上僅僅是一種生產方式的轉變，由過去的“聯合勞動”變成了“家庭勞動”，落后生產力下勞動生產率主要取決于勞動者本身是其基本保證。它最大的好處就在于消除了集體勞動時的“搭便車”和“偷懶”等機會主義問題，農民的勞動努力與勞動成果有了直接的關系，這也是農民勞動積極性提高的經濟動力。在沒有其他的就業選擇和收入參照時，這種積極性就會在一個封閉系統中成為一種慣性被延續下去。但問題就在于農村的這個“一小步”改革，為同樣處于困境的城市經濟積累了改革經驗，打開了窗口。接下來的城市改革所帶來的更大選擇性和收入差異上的參照，影響或者說打斷了農民基于有限土地使用權的勞動積極性。從而也使得農村改革所內含的一系列問題被不斷地闡釋和挖掘。但時至今日，真正的問題仍然沒有得到有效解決。

第二階段（1984年至今）：漸進模式下的農村和城市改革

1984年10月20日，中國共產黨十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》，比較系統地提出和闡明了經濟體制改革中的一系列重大理論和實踐問題，確認我國社會主義經濟是公有制基礎上的有計劃的商品經濟，從而拉開了城市改革的序幕。之所以將我國改革的第二階段從1984年開始的城市改革算起，除了因為基于農村改革初見成效的經濟和社會穩定環境以及農村改革的經驗儲備，為城市改革的順利開展提供了基本條件和決策層面的說服力之外，還主要因為盡管農村改革一直都在不斷的進行之中，但此后的改革基本上都是以城市改革為主的。雖然后起的城市改革繼續奉行了農村改革的漸進主義路線，但還是將農村改革遠遠拋在了后面，并且開始影響農村改革的進程，進一步暴露了農村改革的產權缺陷。

無論是中央政府層面還是地方政府層面，對農村改革都是非常重視的。尤其是中央政府，出臺了一系列有利于農村發展的政策措施。如：1985年1月出臺的《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，1993年11月出臺的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，1995年3月出臺的《中共中央、國務院關于做好1995年農業和農村工作的意見》，1996年出臺的《中共中央、國務院關于“九五”時期和今年農村工作的主要任務和政策措施》等深化農產品流通體制改革、加快推進農業產業化經營的政策文件；1998年10月中國共產黨十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，提出“三農問題”是關系我國改革開放和現代化建設全局的重大問題；2004年—2013年連續制定了10個指導農村工作的 “中央一號文件”，分別就增加農民收入、提高農業綜合生產能力、建設社會主義現代農業和新農村建設、加強農業基礎建設、促進農業穩定發展、加大統籌城鄉發展力度、夯實農業農村發展基礎、加快水利改革發展、加大農業科技投入、發展城鄉一體化、著力強化現代農業基礎支撐、深入推進社會主義新農村建設等出臺了一系列政策措施。這些政策措施充分反映了中央政府對“三農”問題的高度重視，也是非常及時和迫切需要的。但我國農村改革的一個“盲區”是，農地產權的缺陷一直沒有引起上層政府的足夠重視。盡管對農地的承包期限從15年延長到了30年，但實際上興起于上個世紀90年代至今愈演愈烈的“圈地運動”在現實中不斷證明了農地所有權代理者的絕對控制權。許多地方通過各種創新實踐試圖消除農地產權缺陷，除了能夠增加有限的諸如基于土地流轉、規模化經營等的收益外，這些創新對農民的激勵效果并不顯著。理論界關于農地產權不合理的問題已經探討了20多年了，產權理論也早已成了一種“公共知識”，但我們看到，當觸及農地集體所有的“紅線”時，即使多么合理的分析和改革建議也只能“擱淺”。在構建市場經濟平臺的過程中，利益分配的承載體就是產權，產權安排的合理與否直接關系著利益分配的公正公平問題。一個產權安排缺陷的系統就如同布滿裂縫和缺口的“水壩”，哪怕注入再多的水都會流失。尤其是當這些“裂縫和缺口”的所有權屬于一個虛擬“集體”時，“代理者”們就有了成為既得利益者的天然和潛在條件。在農村改革的第一階段，我們分析了農地集體所有的必然性，但那更多的是一種偏向于非經濟因素的需要。面對城市改革進程中城市化和工業化的飛速發展，土地巨額級差地租的出現，使得這種基于非經濟因素的農地所有權成了培養“捍衛”農地產權缺陷的“既得利益者”們的溫床。從而從根本上消弱了中央政府一直重力出臺的一系列“惠農”政策的積極效應。這也正是農村改革一直“徘徊不前”的關鍵原因。我們忽視了改革的一個基本常識，那就是產權改革是整個改革的核心。當已經預設了一個產權形式并認為它是不可改變的時，實際上改革就已經停止了，其他所有的政策關注都只不過是對病理表象的階段性“治療”，是很難真正解決“三農”問題的。

城市改革的核心是國企改革，國企改革的核心是產權改革。因此與農村改革一樣，城市改革的核心仍然是產權改革。盡管理論界包括政府層面對國企改革的民營化一直有所爭論，但通過漸進主義的實踐和理論突破，以公有制為核心的多種所有制結構已經成了社會主義市場經濟的基礎結構和社會共識。從對全民所有制小型企業試行租賃、承包經營，全民所有制大中型企業實行多種形式的經營責任制，到有條件的全民所有制大中型企業的股份制改革和后來的“抓大放小”等，都是一個逐漸讓利和產權逐漸清晰的過程。在這一過程中，發端于農村改革的鄉鎮企業及其民營化改革，加上經濟特區和沿海開放城市的大膽創新，不僅為國企改革積累了可資借鑒的經驗，提供了更多的就業和創業機會，也通過實踐逐漸完善和平息了理論和政策選擇上的爭論。在這一利益的重新分配過程中，現實主義和新古典增長理論式的思維占了上風，結果是廣大的下崗工人承擔了絕大部分改革成本。可以說，農村改革在開始階段是一個帕累托改進，而城市改革尤其是國企改革從一開始就不是一個帕累托改進。1984年之后，農村改革也走向了非帕累托改進的道路，這是與城市改革對土地不斷膨脹的需求緊密相關的。因此，某種程度上，漸進主義是一種更容易走向非帕累托改進的改革模式。它需要對改革損失方的后期合理補償，否則就不能說是一個公平公正的改革。然而，遺憾的是，隨著改革的進一步深化，對損失方個體或者整體意義上的補償都一直沒有被提上議事日程。相反，隨著與漸進主義相伴而來的既得利益群體的不斷“清晰”和“固化”，無論是農村改革還是城市改革都已經走到了停滯的邊緣或者說制度“鎖定”的狀態。

第三階段（未來）：頂層設計與激進模式

截至目前，我國改革仍然處在第二階段。由于沒有進一步激發和培育個體作為市場主體的自我創新動力，不能從根本上解決土地產權安排缺陷導致的短期化行為和尋租問題，無法從理論和實踐破解大型國有企業出現的壟斷和變相私有的“諸侯經濟”問題，缺乏對行政管理體制尤其是政治體制大刀闊斧的改革勇氣，從而使得這幾個方面在漸進主義改革的過程中逐漸形成“合力”，成了阻礙我國改革進一步深化創新的巨大既得利益產生的溫床。因此，我國改革的第三個階段到底何時啟動，實際上是一個對漸進主義改革模式進行反思和重新認識的問題。正如前面分析的，漸進主義在我國改革初期是必要的，也是合理的。但隨著改革的全面啟動和不斷拓展，一些關鍵性的問題是漸進主義無法解決的。這些問題只能被一拖再拖，最后的解決必須通過中央政府的頂層設計完成。這個頂層設計應該是針對改革中已經“清晰”呈現的“硬骨頭”的一攬子解決方案，應該是“激進”和相對“徹底”的。因為，漸進主義已經無助于這些問題的解決，相反只能使其在既得利益的不斷壯大和固化中越來越難以解決。因此，我國改革的第三階段關系著改革能否最終走向公平公正和社會主義市場經濟的真正實現，是非常關鍵的，也是刻不容緩的。盡管目前關于改革的熱點很多，如貧富差距、城鄉差距、教育改革、金融改革、收入分配、中小企業融資、新農村建設、新型城鎮化等等不一而足，都是各行各業根據自身發展過程中的問題所提出的改進建議，也都是非常重要的。但這樣一種“撒胡椒面”的做法仍然是漸進主義的方法，沒有抓住改革30多年后“遺留的”核心問題，甚至還可能導致中央政府對這些核心問題的忽視，從而影響我國的改革大局。

那么，哪些是改革第三階段需要破解的核心問題呢？筆者認為，就是土地、國企改革和行政管理體制尤其是政治體制改革等三個方面的問題。可以說，目前改革進程中出現的所有問題都與這三個核心問題息息相關。只有徹底解決這些核心問題，建立起一個合理的產權體系和高效、公正及透明的體制平臺，其他諸多問題才能夠朝著市場化的方向迎刃而解。

一是土地問題。土地不僅是“財富之母”，而且其本身也是財富的組成部分。在一個資本化的時代，土地更是資本化的主要對象。如果不對土地的產權安排進行嚴格清晰的界定，就難以避免各種勢力對它的尋租。這一點在我國城市改革尤其是在農村改革過程中表現得十分突出。土地產權缺陷帶來的土地利益分配的嚴重不公直接導致了人們對改革的“信心喪失”，亟需撥亂反正。目前農村愈演愈烈的“農地非農化”現象，以及國企改革過程中通過土地置換產生的既得利益慣性，尤其是政府對土地財政的依賴，無一不與土地產權安排的不合理相關。土地產權深化改革應該遵循市場化原則，亟需消除農村和城市的二元土地產權格局，實施土地的統一國家所有，在此基礎上賦予農民和城市市場化主體永久性的土地使用權，通過鼓勵和引導農民在土地產權清晰下重新走向聯合，形成以市場為導向的自我管理的新集體，從而切斷基層政府對農地非農化偏好的所有權主導。只有這樣，才能真正實現土地規劃的系統性、長期性和科學性，也才能真正消除地方政府的土地財政依賴傾向，將其精力轉移到更多地通過市場化方式扶持實體經濟的道路上來。當然，土地產權的這種深化改革不僅涉及到基層政府和相關行政管理體制的大力調整，而且還需要出臺一系列的配套法律法規。盡管從理論上可以很好地解釋和推論農地國家所有的諸多好處，但在我國農村改革的政策實踐中，農地集體所有幾乎是被“欽定”不變的。這種完全傾向于非經濟因素的實用主義思維，與已經在既有農地產權結構中尋租壯大的既得利益階層相互“結盟”，成了一種幾乎無法“撼動”的保守力量。寄望于自下而上或漸進主義的改良是沒有前途的，更何況其本身就是由漸進主義發展而來。因此，只有通過來自中央政府層面的頂層設計，籍由激進主義的手段方能取得真正的突破。

二是國企改革問題。經過近30年的改革，中小型國企已經基本完成了改制，剩下的是大型國企的改革問題。的確，“抓大放小”和2004年的管理層收購大爭論之后，國企改革的腳步就放慢了。尤其是大型國企，不僅形成了壟斷，對民營企業的生存空間造成非市場化的擠壓，而且還與滯后的行政管理體制相互滲透結合，形成了縱橫向的變相私有的“諸侯經濟”局面，制造了勢力強大的經濟和權力結盟的最大既得利益者，給進一步深化改革帶來了巨大的障礙。這也是目前國企改革被最為詬病的主要原因，也為市場原教旨主義主張國企私有化的論調提供了事實依據。但我們必須清醒地認識到，將所有制與效率直接掛鉤僅僅是一種理論偏見。從世界各國的實踐來看，存在著諸多對這一命題的證偽案例。公有制與否，是與一個國家的經濟發展階段和特殊環境相關的，不能一概而論。就我國目前大型國企的深化改革而言，筆者認為應該著手從四個方面入手，而不是糾纏于“私有化”的問題。其一是國企必須退出競爭領域。這一點一直執行得不好，尤其是2008年金融危機以后，國企不僅沒有實施退出競爭領域的戰略，反而大肆進軍競爭領域。不僅引致了行政管理體制的僵化，而且還擠壓了民營企業的生存空間；其二是取消國企管理層的行政序列，將管理層遴選完全推向市場，徹底解決政企不分的頑疾。在將管理層完全市場化的同時，打破國企變相的“鐵飯碗”，將國企職工完全推向就業市場，逐漸實現社會保障等的社會統一；其三是國企的利潤上繳問題。通過立法，規定國企利潤的上繳比例和時限，通過硬化約束，使國企成為真正自負盈虧的市場主體。破除目前國企“盈則自肥，虧則民擔”的變相私有問題；其四是與國企改革相應的行政管理體制尤其是政治體制改革。這是國企能否真正深化改革的關鍵。

三是行政管理體制和政治體制改革問題。完善土地產權必需農村基層管理體制的變革，土地的全國統一規劃和管理要切實地上升到法律層面并能夠在實踐中有效施行，就必需相關體制職能的合并轉換；國企改革要從根本上解決政企不分的頑疾，除了前面論及的取消國有企業管理層的行政職級之外，最關鍵的還是要剝離政府各相關職能部委對企業的隸屬關系，將國有企業統一劃歸國有資產監督管理委員會。相關職能部委只負責行業管理，根據業務分工可以考慮撤并。將國有資產監督管理委員會更名為國有資產管理委員會，相關職能部委可以作為成員選派代表。通過立法，賦予國資委統一管理國有企業的最高權責，可以考慮由國務院副總理兼任國資委主任，全國人大專門委員會則負責監督國資委依法行政。作為國有資產的代表，國有企業的董事會成員可以由公務員擔任，其選派由國資委和組織部門協商負責。這方面新加坡等國家都有成熟的經驗可資借鑒。在政治體制改革方面，與國有企業相關的主要是如何真正落實各級人大對國有資產管理委員會的監督和問責，以及如何理順紀律檢查、監察、檢察和法院之間的關系等。在全球化和市場化的殘酷競爭下，制度競爭力尤其是政治競爭力已經是國家競爭力一個不容忽視的重要甚至核心組成部分，政治體制也必需根據社會政治經濟環境的變化而適時改革。這些都必須中央政府高瞻遠矚和不囿于定制的頂層設計。

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