論農民金融發展權及其制度構建

廖丹

內容摘要：從權利屬性考察農民金融發展權，其具有憲法基本權利屬性。作為金融領域農民享有的基本權利，其權利體系包括金融借貸權、農業保險權、合作金融權。文章指出，在農村金融法制建設上，應主要圍繞農民金融發展權進行制度構建，制定并完善包括農村土地流轉法、農業保險法和農村合作金融法等在內的各種農村金融法律制度。

關鍵詞：農民金融發展權 權利屬性 實質公平 制度構建

農民金融發展權是農村居民作為社會成員在金融發展領域以獲得金融發展機會和分享金融發展成果為目的利益的權利，其權利屬性經歷了從公民私權利到公民憲法基本權利轉變的歷史過程。隨著農村金融體制改革的不斷深化，越來越多的學者開始關注農民金融發展權益保障問題，從理論分析和社會實證角度出發，論證農民金融發展權保障之于農民及農村經濟發展的重要意義。但農村金融體制改革步履維艱，農戶資金需求無法滿足的現狀一再表明，重申農民金融發展權的憲法權利屬性以及強化國家義務，是實現和保障農民金融發展權的重要條件和基礎。

農民金融發展權的產生及基本權利屬性

（一）農民金融發展權的產生與發展

金融發展權反映了人與資本共生、共存的行為方式，但成為具有法律意義的客體，農民金融發展權的形成也經歷了一定的社會經濟發展歷程。

首先，農民金融發展權的產生與發展以金融資源分配不平等為條件。市場經濟體制下，作為一種稀缺性資源，資金供給者希望通過貸出貨幣來獲得財富增值，資金需求者希望通過獲得資金換取對其他社會資源的使用權。此稀缺性決定了法律確認及保障公民合法金融權益的重要性，而金融資本的“趨富”性決定了衡平稀缺金融資源分配的國家義務性。我國長期以來“城鄉二元”建設，擴大了城市與農村金融資源分配的不平等，這種金融資源分配上的不平等，直接導致了城鄉金融發展成果享有上的不平等。正是在此基礎上，農民金融發展權才成為制約農村建設、農業發展以及農民增收的關鍵性權利瓶頸之一。

其次，農民金融發展權的產生與發展以金融產業產生發展為時代背景。金融發展權并不是在所有社會制度都存在，必須依賴于特定社會歷史發展才可能產生。傳統農業生產方式決定了勞動力、土地資源和生產工具才是決定農業生產力高低的關鍵，而資本在傳統農業生產中所起的作用十分有限。但隨著社會不斷發展，農業生產方式發生了巨大變革，產生了新的生產要素——資本。農業生產規模擴大、農業生產技術創新、農業產品營銷都離不開資本要素。新的社會發展時期產生了新的權利主張，于是金融發展權就成為人們滿足自身發展的又一重要權利形式。

最后，農民金融發展權的產生與發展以人權理論不斷發展為思想基礎。從美國《獨立宣言》到聯合國《發展權利宣言》，人權經歷了以個人自由權為核心的第一代人權，到以社會權為核心的第二代人權，再到發展權等第三代人權的發展歷程，金融發展權作為公民平等享有金融發展成果的權利，其實質是人們在金融社會里的權利主張和權利積累的結果，是“一種應有的基本生存權利”，理應歸屬于人權范疇，得到憲法確認和保障，當然也包括農民的金融發展權。

（二）農民金融發展權的憲法基本權利屬性

研究農民金融發展權的憲法權利屬性，必須首先從憲法追溯其源。作為一種新型權利主張，農民金融發展權符合憲法基本權利內涵：第一，農民金融發展權是農民享有的憲法社會權利與經濟權利的融合。世界上大多數國家都將經濟發展作為國家基本職能之一，賦予公民要求政府保障人民群體間平等發展的權利，亦即要求憲法應對農民與其他社會主體實行無差別的金融權益賦予和保障——這是農民作為社會成員所享有的憲法社會性權利的表現；而國家通過農業銀行、農村信用合作社等金融機構，對農業發展、農民增產增收發放的貸款、補助等金融服務，則是農民享有金融發展權的憲法經濟性權利屬性表現。農民金融發展權作為資本時代的特別產物，典型地體現了農民應享有的社會權利與經濟權利的融合。

第二，農民金融發展權體現了公民權利與國家義務的融合。作為國家公民，農民希望國家通過創新農業金融服務機構、增加國家補助等措施實現自己的金融權利；相對應的，采取制度上、經濟上的措施，幫助農民獲得生產、生活的資金需求，是國家應承擔的基本義務。當然作為社會發展中的弱勢群體，農民金融發展權在權利、義務的配置上，農民應享有的權利要優于應履行的義務；國家應承擔的義務要優于國家應行使的權利。

第三，農民的金融發展權是農民享有的憲法權利和人民基本權利的融合。一般來說，西方學者認為人民的基本權利的外延要大于憲法中所列舉的“人權”。亦即，即使憲法未做明確列舉，也不能剝奪某項權利的基本權利屬性。如本文提出的“農民金融發展權”，就是基于農業發展和農民自身發展目的，農民要求平等享有金融發展成果的權利主張。隨著經濟社會的發展，對于公民的基本權利，國家不能只承擔消極的不作為義務，更應承擔積極的保障作為義務。從這個意義上說，農民的金融發展權屬于憲法權利范疇。

農民金融發展權的權利內涵

“農民權利體系的構筑必須建立在農民財產權的基礎上”。依據農民在生產經營中從事的各項金融活動，農民金融發展權的權利內涵應包括以下幾方面：

（一）農民金融借貸權

農民金融發展權首先要從滿足農民貨幣需求開始。從目前我國農村金融資源配置制度來看，主要還是以政策性貸款為主，商業貸款很少或幾乎沒有，遠沒有達到推動農村金融發展的目的。農民金融借貸權就是要構筑一個專屬于農民身份的、兼具政策性和商業性貨幣配給的經濟發展權利。

從權利內容上看，包括：第一，國家政策性貸款權。即以國家信用為基礎，對農民、農業經濟組織發放的特殊貸款，在農民可獲得的金融資源體系中居于基礎性地位。保障農民金融發展權，首先要保障國家向農村發放的政策性貸款，要在其廣度和深度上有所突破，即一方面增加發放農業政策性貸款的銀行機構數量，擴大農業政策性貸款業務涵蓋的地域范圍；另一方面增加政策性貸款產品類別，擴大農業政策性貸款的受益人群。endprint

第二，銀行等金融機構商業性貸款權。即銀行等商業機構運作以私人信用為基礎，遵循盈利目標，依農民申請而發放的商業性貸款。保障農民金融發展權，一方面要完善土地產權制度，明確土地的資本使用價值，使之能成為農民獲取商業性貸款的財產基礎；另一方面國家要通過產業政策和財政政策，引導商業銀行等金融機構向農村提供金融資源，如對商業機構的農業融資業務給予政策和稅收優惠，滿足商業機構的盈利需求。

（二）農民農業保險權

農民的農業保險權從性質上分析，它是一種社會本位權，具體表現在：從法律利益看，農業發展除了涉及農民自身利益外，更多涉及的是社會利益，因此農民農業保險權不是單純的農民私人權利，需要借助國家公權力保障才能實現，是一種“私權公法化”，而在法律上就表現為“私法公法化”；從保護對象看，農民農業保險權雖然直接保護的是農民在農業生產中因遭受風險造成的財產損失，但是無形中保護的是農業生產發展秩序，且后者的保護意義明顯大于前者，這就是“社會利益優于私人利益”的體現。

從權利內容上看，具體包括：政策性保險權。國家應設置相應的農業保險業務準入門檻，開展分層次的農業保險業務，對于一些關系國計民生或生產風險性過高的農業生產項目，限定必須投保且只能由國有保險公司承保，國家劃定政策性保險與商業性保險的業務分界并向保險公司提供一定財政補貼。

商業性保險權。農民、農業經濟組織可以依據農業生產風險大小，自主自愿向依法設立的商業保險公司投保；保監會負責監管保險公司的農業保險業務運作；國家涉農部門按其分工職責、合力推進商業性農業保險的開展；國家財政和稅務部門則給予財政支持和稅收優惠。

農民互助保險權。農民互助保險權的行使，一是要國家立法，準確定性農業互助保險組織的法律地位；二是要保監會制定專門政策，積極引導和嚴格監管農業互助保險組織的經營，防止出現違規違紀保險經營行為；三是要加大國家財政補貼，提高農業互助保險組織的經營能力和抵御風險能力。

（三）農民合作金融權

農民合作金融權本質上是一種社員權，是確保農民作為農村經濟發展主體地位的一種社團內生性權利，其基本屬性是“合作”和“金融”，即集中社員的閑散資金，依據“社員所有、社員管理、社員受益”的合作制原則，向農民提供生產性資金支持。

從權利內容上看，農民合作金融權包括：內部合作金融權，即農村金融合作組織、農村生產經濟組織及其社員之間的資金融通權利，這是依據社員身份享有的金融服務權利。目前除農村信用合作社、農村資金互助社外，其他農村生產經濟合作組織一般沒有資金互助業務，這主要是出于防范金融風險的目的考慮，但實際上賦權并不會增加爆發金融風險的幾率。李昌平老師甚至認為，維護憲法賦予農民的平等發展權，就要優先“保障農民組織金融合作的權利”。

外部合作金融權，即農村金融合作組織之間、農村生產經濟組織之間以及他們相互之間的資金融通權利，這是依據合作、互助原則享有的金融互助權利。雖然現有農村金融體制下，我國法律基本不允許農村生產經濟合作組織之間開展資金互通活動，但從理論上說，允許開展外部合作金融，既有利于增加農村金融供給，又有利于完善農村金融體系建設；從實際上說，允許開展外部合作金融，既有利于將農村民間借貸行為“合法化”，進一步創新農村金融合作組織形式，又有利于促進農業生產產業化，提高我國農業生產水平。

農民金融發展權的立法不足

（一）憲法上缺乏明確的發展權規定

通過我國憲法中公民基本權利規定與國際人權公約規定的對比，我國當前憲法中對公民發展權問題一是沒有明確其人權屬性，二是沒有將其作為公民基本權利進行列舉，所以導致農民金融發展權在立法上不被承認，實踐中的各種侵害行為的法律追責缺乏憲法依據，農民金融發展權保障缺乏剛性立法。

（二）農地產權制度尚未建成導致農民缺乏金融發展的資本要素

目前我國有關土地的法律法規中都僅確認了土地的財產權屬性，但此種財產權是一種不完整財產權，特別是土地經營使用權的市場化、資本化運作得不到法律的有效支持，如農地抵押、農地擔保等農地流轉活動，土地承包經營權既無法有效融合農村金融體制，因此“異化”的土地產權制度成為農民融資的“攔路虎”。

（三）農村保險立法不完善導致農民難以享有風險保障權益

農業保險作為準公共產品，離不開國家和政府的大力支持，將農民農業保險保障權益用法律的形式固定下來，是有效實現和保障農民金融發展權的重要表現。但首先，我國目前還未有一部統一的《農業保險法》，而2013年實施的《農業保險條例》立法效力不高；其次，對農業保險機構的組織形態，立法限制過多，不利于農業保險機構的創新；再次，國家在保障農民風險權益方面的法律條款中提倡性規范過多，實體性義務規范不足；最后，農村保險與農村信貸缺乏立法耦合機制，兩者的切割不利于農村金融體制的完善，也不利于農民金融發展權的實現。

（四）農民及其農村經濟組織之間的金融合作活動缺乏法律支持

村民之間、村民與農村經濟組織之間以及農村經濟組織相互之間就農業生產的資金融通開展金融合作，在農村是非常普遍的一種合作金融活動，但是目前立法對此均持否定態度。實際上農村是一個成員固定、資源匱乏的封閉式生產、生活環境，因此外向性金融活動弱于內向性金融活動，允許并支持農村開展金融合作對于實現農民金融發展權有著現實意義。

農民金融發展權的制度構建

在以經濟發展為中心的社會主義經濟建設背景下，農民權益保護在金融領域的突出問題就是農民金融發展權的缺失。要構建城鄉和諧社會，從某種意義上說，就要在城鄉居民權利平等的基礎上，制定和完善農村居民權利保障的制度體系。

（一）農村土地流轉法律制度

第一，立法確認土地承包經營權的物權屬性。農民以土地進行抵押、出租、轉包甚至信托，都是基于土地用益物權的經濟屬性，允許農村土地流轉，對于農民金融發展權而言，其作用在于擴大農民金融借貸能力。因此要在《物權法》、《擔保法》、《土地管理法》等法律中承認農地使用權的物權性質，賦予土地資本功能。endprint

第二，構建科學合理的土地評估機制。從農民角度出發，土地評估機制可以準確量化土地資本價值，防止土地價值弱化；從金融機構角度出發，無論是政策性金融機構還是商業性金融機構，其決策都要建立在商品價值規律基礎之上，土地的抵押價值是金融機構是否借貸以及借貸多少的重要標準。

第三，建立土地流轉市場監管制度。隨著國家對土地流轉的放開，必然會有新的土地流轉方式出現，因此有必要將土地流轉形式法定化，以便防止名為土地流轉，實為土地買賣的非法流轉現象出現。此外為防止被流轉土地“非農化”造成的農業生產風險，國家有必要對受讓土地一方使用土地的用途進行限制。同時對受讓土地當事人的資格進行限制，防止土地流轉到“炒地”者手中，維護土地的生產效用。

（二）農業保險法律制度

第一，農業保險應單行立法。2013年實施的《農業保險條例》在農業保險組織主體資格、政府財政保障、大災風險分散機制等方面已經做出了較為全面的規定，但因屬于行政規章，效力不高，且農業保險有其特殊性，為避免與其他社會保險和商業保險相混淆，理應單獨立法。這不僅有利于提高農民參與農業保險的法律意識，而且有利于降低風險，更好地推動我國農業保險事業持續發展。

第二，繼續推進農村農業合作互助保險組織發展，構筑以農村合作互助保險組織為基層，涵蓋農村互助保險組織、商業保險公司和政策性保險公司在內的多層次農村保險經營組織體系。同時為進一步推進農業合作互助保險組織的發展，中央及地方政府應加大保險費補貼、保險費率優惠等財政支持力度。

第三，盡快建立農業保險與農業信貸的耦合機制。梁春燕（2010）認為，在農村信貸市場引入農業保險，可以實現農村信貸的“帕累托改進”。首先，兩者的客戶群都是農民及農村經濟組織，且經營風險都與農業發展密切相關；其次，兩者的功能相似，都有融通資金的金融功能；最后，兩者的發展具有互促性，農業保險可以為農業信貸提供擔保，降低農業信貸機構貸款風險；農業信貸機構也可以與農業保險機構進行資源共享。

第四，要完善農業再保險制度。完善我國農業再保險立法，首先要明確農業再保險的主體身份；其次要擴大農業再保險的范圍，除了大災再保險外，也要完善常規農業再保險制度，將農業生產的日常性風險與偶發性風險都納入農業再保險范圍；最后還是要加大政府對農業再保險的財政支持。

（三）農村合作金融法律制度

第一，健全農村合作金融法律，出臺統一的《農村合作金融法》。農村合作金融在農村有廣泛的社會基礎，為緩解城鄉二元金融體制所造成的農村金融資源供給不足現狀，農民一般會選擇通過正規或非正規的農村合作金融組織來實現資本融通目的。因此為規范農村合作金融組織與資金需求者之間的融資行為，統一出臺《農村合作金融法》是必要的。首先應明確農村合作金融組織性質，將其定位為獨立的企業法人；其次將農村民間非正式金融組織依法改制納入農村合作金融組織體系內，實現農村金融資源整合；最后依法明晰社員與合作金融組織之間的權利義務，推動農村合作金融組織持續發展。

第二，賦予農民專業合作社開展內部金融合作的權利。農民專業合作社開展內部金融合作，將農村產業資本與金融資本結合起來，一方面增加了融資途徑，緩解農民專業合作社發展資金不足問題，有利于農業生產合作社擴大產業化經營規模和產品精細化加工；另一方面降低了融資成本，提高了農民專業合作社的自身實力，增強其參與市場競爭的能力。

第三，健全農村合作金融監管體制。鑒于農村合作金融的特性，其監管應有別于其他商業金融監管。首先在市場準入監管方面。目前根據銀監會的規定，農村信用合作社的設立資金標準是100萬，農村資金互助社為10萬-30萬，且社員必須為農戶或農村經濟組織，不允許非農村民間資本進入。這樣不利于農村合作金融組織規模的擴大，因此要適當放低門檻，允許民營資本進入；其次在業務監管方面。目前農村信用合作社和其他農村合作金融組織主要從事對社員的存款、貸款及資金結算等“支農”性金融服務項目，過于單一的服務項目不利于提高農村合作金融組織的經營效率，因此要適當放寬業務限制，準予其開展除購買國債、金融債券外的其他金融服務項目，如向非社員吸收存款等，以實現“非農養農”；再次由于農村合作金融組織內部管理結構遠不如商業銀行等金融機構完善，因此在風險監管方面，還要對農村合作金融組織內部管理結構建立權力監管機制，防止因權力失控帶來金融風險；最后在退市監管方面，對于出現經營危機的農村合作金融組織的退市目前立法尚無相關規定，如農村資金互助社，但依循黨的十八屆三中全會決議精神，市場主體的準入、退出機制要減少政府干預色彩，引入市場競爭要素。農村合作金融組織的退市機制也有必要根據其發展狀況，以經營效率市場評價為依據，創設差異化的退市監管模式。

結論

在以經濟發展為中心的社會主義經濟建設背景下，農民權益保護在金融領域的突出問題就是農民金融發展權缺失。要使農民真正實現平等金融發展權利、享受社會金融發展成果，國家除了要切實履行尊重、保護、實現農民金融發展的義務，更要從具體制度上完善農村金融法律體系，包括土地流轉法律制度、農業保險法律制度和農村合作金融法律制度。

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