地方政府融資平臺如何可持續？

韓平

近年來，各界對政府融資平臺相關問題的討論甚囂塵上，諸如平臺債務規模究竟有多高？平臺債務風險究竟有多大？龐大的平臺債務如何償付？平臺“該存”還是“該廢”？如果該存那么如何通過重構優化實現可持續發展等等。本文以償付能力為切入點，基于對上饒市案例的分析，嘗試探討地方政府融資平臺的可持續發展路徑。

上饒市政府融資平臺現狀

平臺基本融資狀況

截至2013年12月31日，上饒市政府融資平臺的融資余額為293.55億元。其中：銀行貸款142.64億，占比48.59%；債券、類信貸等表外業務融資規模為150.91億元，占比51.41%。融資平臺1年以內到期的債務總額為21.37億元，占比7.28%；1～3年內到期的債務總額為106.47億元，占比36.27%；3～5年內到期的債務總額為88.77億元，占比30.24%；5～10年內到期的債務總額為52.46億元，占比17.87%；10～20年內到期的債務總額為24.48億元，占比8.34%。上饒市政府融資平臺以基礎設施及公共服務投資項目為主，其中，市政、交通、土地儲備、水利及農村基礎設施、工業園區等項目融資占比為95.62%。2013年上饒市政府融資平臺債務規模及其細分情況如表1所示。

2013年上饒市GDP為1401.3億元、財政收入為232.01億元，政府財政實際支出為356.41億元。按照通行的一些指標（如債務負擔率、債務依存度、債務償付率等）進行衡量，上饒市政府融資平臺的債務規模偏高，償付壓力偏大。2013年上饒市政府融資平臺債務評價狀況如表2所示。

平臺債務償付能力

從償付渠道看，上饒市對政府融資平臺債務的償付渠道有四個，包括財政收入、土地出讓收入、投資收益和借新還舊。其中，直接用財政收入償還平臺債務旨在防止出現債務違約情況，屬于臨時性、應急性和周轉性的償還，目前由于相關償付條件尚未出現，因此，這部分的占比很低。按照規定，上饒市應拿出土地出讓收入的8%用來償還政府融資平臺的債務，但是，這項規定在實際執行中很難落地。上饒市當前土地出讓收入用于償還地方政府債務的比例非常有限，且受房地產調控的影響，存在較大的不確定性。上饒市2009～2013年財政收支、土地出讓收入，以及償債情況統計如表3所示。

一般而言，地方政府融資平臺的投資收益應該是償付平臺債務的主要渠道，但由于融資平臺多以基礎設施及公共服務投資項目為主，這些項目投入大、盈利少，且建設周期長，靠投資收益償債的能力十分有限。部分有現金流的經營性項目收益也較少，不能覆蓋項目自身的貸款本息。比如上武高速項目，2013年到期貸款本息為1.48億元，但該年收入僅為0.15億元，扣除各項管理支出基本沒有結余。因此，僅靠項目自身收益，無力償還貸款本息。預計3～5年以后，該項目的收益才能實現對貸款本息的全覆蓋，其他項目的情況也與此類似。

從現實情況看，上饒市政府融資平臺主要依靠借新還舊來平衡自身的財務。如，2013年該市政府融資平臺的新增融資規模為149.6億元，而當年到期債務僅為17.09億元，僅占平臺新增融資額的11.4%。為了維護政府信用和當地良好的金融生態環境，地方政府自然會用新借來的資金償還到期債務。

平臺可持續發展路徑選擇

基于以上分析，目前上饒市政府融資平臺的債務償付能力主要依靠“借新還舊”來維持，其可持續性是存疑的。但是，如果能夠優化平臺投資端，進而提高平臺的盈利能力，那么地方政府融資平臺就可以實現可持續發展。由此，出路在于深化平臺改革。

上饒市政府融資平臺改革的主要思路是，通過資源整合、合并重組、增資擴股等，進一步壯大資本實力；通過涉足本地優勢產業，加強資本運作，構建較好的現金流，從而向實體轉型，提高投資收益水平；通過培育平臺公司發行企業債、上市并設立產業引導基金，逐步引導國有資本和民間資本共同參與多元化的融資體系，分散金融財政風險。上饒市政府融資平臺改革的主要架構是：通過合并重組、增資擴股，使現有平臺成為一家旗下擁有“城投集團”、“國資集團”、“水業集團”和“旅游集團”等4家子公司的投融資控股集團，總資產超過500億元，注冊資本達到30億元，從而實現平臺融資結構的優化重構。

壯大平臺資本實力

根據上饒市的實踐經驗看，可以通過資源整合以及合并重組，壯大地方政府融資平臺的資本實力。上饒市政府融資平臺整合的資產主要有，8000畝左右土地；政府持有上饒銀行以及其他企業的股權；位于公園、廣場、體育中心、藝術中心內的可經營性資產；市政府駐外機構資產和市直各單位搬遷后騰出的舊辦公樓及土地，并將其中部分非經營性資產劃轉為經營性資產；部分旅游公交線路特許經營權，城市廣告收費權，停車收費權；根據上饒市政府的財力，以現金注資的形式，新注入平臺了部分注冊資本金；在現有的三清山旅游發展集團有限公司基礎上，有關縣（市、區）以旅游資源和土地等有效資產參股重組為市旅游集團；在合并現有的上饒市自來水公司、上饒市污水處理廠的基礎上，重組為市水業集團等等。

通過以上措施，并對現有資產重新評估計價，改革后的平臺總資產較組建以前增加了約200億元，注冊資本金增加了約8億元，有效降低了平臺的資產負債率，為平臺的可持續發展打下了較好的基礎。

提高投資收益水平

地方政府融資平臺可以涉足本地優勢產業，加強資本運作，提高投資收益水平。以上饒市為例，對自來水和污水處理這樣的壟斷性行業，有計劃、分步驟將部分股權溢價轉讓給民間投資者，獲取較好的股權投資收益。對旅游業這樣盈利性較好的競爭性行業，在做好旅游道路、景區停車場、游客服務中心，以及環境保護等基礎設施后，根據平臺的還款節奏，有計劃、分步驟地將部分股權溢價轉讓給民間投資者，以獲取較好的股權投資收益。

改革后的平臺，涉足了旅游、房地產、金融等具有本地比較優勢，且盈利性較好的領域。通過投資旅游基礎設施和房地產，參股村鎮銀行和農村商業銀行，做大擔保業務等方式，增強了平臺的盈利能力，有助于構建良好的現金流并能在短期內獲得利潤。因此，以上措施，將明顯增強地方政府融資平臺的“造血”功能，改革后的平臺，可以預期，其項目收益能實現對債務利息的覆蓋，并且隨著平臺可持續發展能力的增強，其投資收益也將逐步承擔起償還債務本金的職責。

分散金融財政風險

地方政府融資平臺可以通過構建多元化的融資體系，分散金融財政風險。以上饒市為例，改革后的融資平臺，由于盈利性增強，并且具有較好的現金流，將能更好的對接各類金融機構和資本市場。根據子公司的不同特點，可選擇發行債券、票據以及上市等融資方式。如城投集團投資基礎設施建設周期長，資金回收慢，就可以選擇發行期限長的企業債券或者中期票據；旅游集團投資項目建設周期短、現金回收較快，就可以選擇發行短期融資券，包裝上市。水業集團現金流較好，可以直接打包上市。改革后的平臺還可以通過信托計劃、引入保險基金等融資方式，進一步拓寬融資渠道；此外，以財政生產發展資金為基礎，還可吸引民間資本和社會力量，建立產業發展引導基金。

通過以上措施，改革后的地方政府融資平臺，可以逐步構建起國有資本和民間資本有機結合的融資體系，實現融資方式的多元化，這將有助于降低政府性債務的規模和融資成本，并實現債務期限的合理搭配，分散金融財政風險。

平臺可持續發展展望

改革后的地方政府融資平臺，將進一步提高投資效率。加之，改革后融資平臺將更加注重資本運作，可以預期，平臺的投資收益將不斷增加，從而投資收益將逐步成為政府融資平臺的主要還款來源。未來上饒市交通條件將要發生重大變化，主要是京福、滬昆兩條高鐵在上饒完成“十字交叉”，三清山機場、上饒無水港碼頭即將建成，人流、物流將大量增加。同時，上饒市的旅游資源十分豐富，有世界自然遺產、世界地質公園、國家5A級景區三清山，世界自然遺產、世界地質公園龜峰，中國最美鄉村婺源，以及中國最大的淡水湖鄱陽湖等頂級旅游資源。加之當前上饒市的產業布局逐步趨于合理，并引進了眾泰汽車等工業項目，以及以晶科能源為代表的大型企業，發展前景都十分樂觀。因此，有理由相信未來上饒市經濟仍將保持平穩較快增長，財政收入也將保持年均15%左右的增長幅度。這樣，預計在2016年以后，其財政收入也將可以承擔起部分還債責任。此外，旅游業的快速發展和城鎮化進程的加快，政府土地出讓收入也會平穩增長，用于償還債務的規模也會相應有所增加。

（作者單位：江西省上饒市人民政府）