地方債 能告別“野蠻生長”嗎?

楊亮

5月下旬，財政部發(fā)布通知，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島等10省市將試點地方政府債券自發(fā)自還。針對備受關(guān)注的地方政府債務(wù)問題，試點對于建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制有何意義？如何做到風(fēng)險可控？就此，記者采訪了有關(guān)專家。

地方債“野蠻生長”，試點有望“破冰”

實際上，關(guān)于是否允許地方政府舉債的爭論在市場中長期存在，焦點就在于風(fēng)險防范。

2007年之后，是地方債規(guī)模極速膨脹的時期，地方債從不足5萬億元躍升至2013年年末的17.89萬億元。地方政府出于政績的沖動，盲目大肆舉債，并且“管借不管還”的現(xiàn)象，在局部區(qū)域大量存在。“地方債恣意生長的膨脹趨勢引人擔(dān)憂。今年，約有2.4萬億元地方債到期。隨著還債期限的逼近，目前無論哪一級地方政府，集中還款風(fēng)險都是一觸即發(fā)。”國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部主任祝寶良表示。

“而本次試點辦法的出臺，將從一定程度上緩解地方融資平臺的風(fēng)險，把債務(wù)后延，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。”財政部財科所副所長白景明告訴記者，《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》（以下簡稱《試點辦法》）明確，自發(fā)自還試點地區(qū)要在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金的機制。“地方政府債券自發(fā)自還，有利于地方政府根據(jù)本地區(qū)實際情況募集資金，并做出償債規(guī)劃和安排。”白景明指出，少了中央財政的“保駕”，地方政府成為債券的真正債務(wù)人，資金的責(zé)任主體和使用主體更加明確。“這也意味著，地方政府在獲得更大自主權(quán)的同時，也要相應(yīng)地承擔(dān)更多的責(zé)任。”白景明說。

祝寶良則認(rèn)為，試點可以緩解融資平臺政企不分造成的融資成本高企和期限錯配，化解債務(wù)風(fēng)險。

控制風(fēng)險，納入預(yù)算管理

“當(dāng)前，我國正處于城鎮(zhèn)化加快和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰期，資金需求很大。在確保風(fēng)險可控的情況下，地方政府適當(dāng)舉債籌措資金是合理的。”中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示。

“地方債的改革，對于當(dāng)前中國的經(jīng)濟(jì)改革具有非常積極的意義。”白景明指出，由于GDP增速放緩，各地方的財政收入增長不容樂觀，要幫助地方擺脫“錢緊”的窘境和對土地財政的依賴，地方債肩負(fù)的責(zé)任重大。“毫無疑問，試點將有助于各試點地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但須防范可能產(chǎn)生的風(fēng)險。”白景明說，《試點辦法》對發(fā)行規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)、利率水平都有嚴(yán)格的規(guī)定，這在相當(dāng)程度上降低了發(fā)債的風(fēng)險。

王雍君指出，從今年的預(yù)算報告，到日前國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點任務(wù)的意見》，都釋放出一個明確的信號：進(jìn)一步深化地方管理體制改革。其中一個主要內(nèi)容，是對地方政府債務(wù)實行限額控制，分類納入預(yù)算管理。對此，《試點辦法》第三條明確規(guī)定，試點地區(qū)發(fā)行政府債券實行年度發(fā)行額管理，2014年度發(fā)債規(guī)模限額當(dāng)年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。“制度健全、信息披露充分，投資者在購買債券時就有了參考依據(jù)，這些舉措相當(dāng)于開明渠、堵暗道，有利于有效控制地方債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險，推進(jìn)地方政府信息公開。”王雍君認(rèn)為，通過地方政府來舉債，而不是通過融資平臺舉債，這是將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算的開端。

走向透明和市場化

為化解政府融資平臺風(fēng)險，中央早已開始探索地方政府發(fā)債之路。

2009年，中央決定由財政部代地方政府發(fā)行2000億元的地方政府債券。2011年，中央試點四省市自行發(fā)債，2013年則擴(kuò)大到六省市。不過，此前地方政府試點自行發(fā)債，均由財政部代辦還本付息，但今年試點的10省市則強調(diào)自發(fā)自還，即試點地區(qū)在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金，并引入市場信用評級。

“自發(fā)自還意味著地方財政與中央財政進(jìn)行了切割。此前無論是地方平臺模式，還是中央代發(fā)地方債，地方政府債務(wù)都隱含了中央信用。”白景明認(rèn)為，“最后兜底人”的消失，會迫使地方政府進(jìn)行審慎的債務(wù)擴(kuò)張，防止債務(wù)失控。復(fù)旦大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心主任張軍認(rèn)為，地方政府自主發(fā)債的最大好處是走向透明，建立自我約束的融資體制，這對中國資本市場也是一大利好。白景明認(rèn)為，這次類似西方市政債的“自發(fā)自還”型地方債，充分表現(xiàn)出中央的財政政策，尤其在地方債改革上“疏堵結(jié)合”的思路。

“改革的目的，一方面，在于把地方的隱形債務(wù)逐步地顯性化，減少地方政府通過隱形擔(dān)保產(chǎn)生的一系列不規(guī)范融資的風(fēng)險；另一方面，從成熟的市政債市場的經(jīng)驗來看，成熟的信用評級市場對于規(guī)范政府債權(quán)性融資行為比中央政府的直接監(jiān)督和管理更加有效。”白景明指出。