地方債 能告別“野蠻生長”嗎?

楊亮

5月下旬，財政部發布通知，經國務院批準，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島等10省市將試點地方政府債券自發自還。針對備受關注的地方政府債務問題，試點對于建立規范的地方政府舉債融資機制有何意義？如何做到風險可控？就此，記者采訪了有關專家。

地方債“野蠻生長”，試點有望“破冰”

實際上，關于是否允許地方政府舉債的爭論在市場中長期存在，焦點就在于風險防范。

2007年之后，是地方債規模極速膨脹的時期，地方債從不足5萬億元躍升至2013年年末的17.89萬億元。地方政府出于政績的沖動，盲目大肆舉債，并且“管借不管還”的現象，在局部區域大量存在。“地方債恣意生長的膨脹趨勢引人擔憂。今年，約有2.4萬億元地方債到期。隨著還債期限的逼近，目前無論哪一級地方政府，集中還款風險都是一觸即發。”國家信息中心經濟預測部主任祝寶良表示。

“而本次試點辦法的出臺，將從一定程度上緩解地方融資平臺的風險，把債務后延，穩定經濟增長。”財政部財科所副所長白景明告訴記者，《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》（以下簡稱《試點辦法》）明確，自發自還試點地區要在國務院批準的發債規模限額內，自行組織本地區政府債券發行、支付利息和償還本金的機制。“地方政府債券自發自還，有利于地方政府根據本地區實際情況募集資金，并做出償債規劃和安排。”白景明指出，少了中央財政的“保駕”，地方政府成為債券的真正債務人，資金的責任主體和使用主體更加明確。“這也意味著，地方政府在獲得更大自主權的同時，也要相應地承擔更多的責任。”白景明說。

祝寶良則認為，試點可以緩解融資平臺政企不分造成的融資成本高企和期限錯配，化解債務風險。

控制風險，納入預算管理

“當前，我國正處于城鎮化加快和基礎設施建設的高峰期，資金需求很大。在確保風險可控的情況下，地方政府適當舉債籌措資金是合理的。”中央財經大學財經研究院院長王雍君表示。

“地方債的改革，對于當前中國的經濟改革具有非常積極的意義。”白景明指出，由于GDP增速放緩，各地方的財政收入增長不容樂觀，要幫助地方擺脫“錢緊”的窘境和對土地財政的依賴，地方債肩負的責任重大。“毫無疑問，試點將有助于各試點地方的基礎設施建設，但須防范可能產生的風險。”白景明說，《試點辦法》對發行規模、期限結構、利率水平都有嚴格的規定，這在相當程度上降低了發債的風險。

王雍君指出，從今年的預算報告，到日前國務院批轉的《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》，都釋放出一個明確的信號：進一步深化地方管理體制改革。其中一個主要內容，是對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理。對此，《試點辦法》第三條明確規定，試點地區發行政府債券實行年度發行額管理，2014年度發債規模限額當年有效，不得結轉下年。“制度健全、信息披露充分，投資者在購買債券時就有了參考依據，這些舉措相當于開明渠、堵暗道，有利于有效控制地方債務規模和風險，推進地方政府信息公開。”王雍君認為，通過地方政府來舉債，而不是通過融資平臺舉債，這是將地方政府債務分類納入預算的開端。

走向透明和市場化

為化解政府融資平臺風險，中央早已開始探索地方政府發債之路。

2009年，中央決定由財政部代地方政府發行2000億元的地方政府債券。2011年，中央試點四省市自行發債，2013年則擴大到六省市。不過，此前地方政府試點自行發債，均由財政部代辦還本付息，但今年試點的10省市則強調自發自還，即試點地區在國務院批準的發債規模限額內，自行組織本地區政府債券發行、支付利息和償還本金，并引入市場信用評級。

“自發自還意味著地方財政與中央財政進行了切割。此前無論是地方平臺模式，還是中央代發地方債，地方政府債務都隱含了中央信用。”白景明認為，“最后兜底人”的消失，會迫使地方政府進行審慎的債務擴張，防止債務失控。復旦大學中國經濟研究中心主任張軍認為，地方政府自主發債的最大好處是走向透明，建立自我約束的融資體制，這對中國資本市場也是一大利好。白景明認為，這次類似西方市政債的“自發自還”型地方債，充分表現出中央的財政政策，尤其在地方債改革上“疏堵結合”的思路。

“改革的目的，一方面，在于把地方的隱形債務逐步地顯性化，減少地方政府通過隱形擔保產生的一系列不規范融資的風險；另一方面，從成熟的市政債市場的經驗來看，成熟的信用評級市場對于規范政府債權性融資行為比中央政府的直接監督和管理更加有效。”白景明指出。