確保中小企業就業安全是最大的民生問題

林毓銘　劉向群

摘 要：中國中小企業吸納就業人數占80%以上，中小企業融資難等問題，直接導致中小企業就業貢獻率下降，在目前復雜的經濟與社會形勢下，必須建立相宜的政策矩陣，在“雙保”方針難以兩全的情況下，就業增長優先于經濟增長，解決就業這一最大的民生問題為上策。

關鍵詞：“雙保”方針；金融危機；政策矩陣；就業安全

中圖分類號：F270 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）01-0010-03

一、中小企業困難加大，“雙保”前提下首先要保就業

在金融危機肇始地的美國，政府挺身而出，大力救市，世界多個國家也采取了一致的行動。企業倒閉會伴生債權人討要欠款、工人討要工資以及失業工人就業甚至社會穩定等問題，需要政府出面處理解決。全球經濟發生重大波動時，很多企業因無法承受沖擊而倒閉或破產不再是個案，這需要引起地方政府的重視，并應有處理預案。地方政府應擔當起破產倒閉企業清算的責任、化解社會矛盾的責任，采取特殊手段，維護經濟和社會的穩定。從中國的現實來看，單純從GDP的增長著眼并不必然保證就業增長目標的實現。保增長不是僅僅為了維持某一水平的GDP增長率，而其內涵是保持就業的穩定和有所增加。把保增長的目標明確定為保就業而不是GDP增長率，對于民生具有重要意義。

全球經濟發生重大波動時，很多企業因無法承受沖擊而倒閉或破產不再是個案，這需要引起政府的高度重視，并應有處理預案。政府應擔當起破產倒閉企業清算的責任、化解社會矛盾的責任，采取特殊手段，維護經濟和社會的穩定。從中國的現實來看，單純從GDP的增長著眼并不必然保證就業增長目標的實現。保增長不是僅僅為了維持某一水平的GDP增長率，而其內涵是保持就業的穩定和有所增加。把保增長的目標明確定為保就業而不是GDP增長率，對于民生具有重要意義。中國制造業采購經理指數（PMI），可以大體反映就業與物價水平的變化狀況。2013年5月中國制造業采購經理指數為50.8%說明，人們對經濟過于悲觀的預期已經反映在市場，低于榮枯線，也可能加重對經濟的悲觀看法[1]。以中小企業為主的制造業就業在中國占有絕對比重，PMI持續下降，意味著就業形勢趨向嚴峻。事實上從2008年以來，中央拿出4萬億“保八”。投資主要集中在“鐵、公、基”重大項目，近九成項目被國有大中型企業占有，國企成為大規模投資的主要受益者。但占有社會資源60%以上的國企，每年對GDP增長的貢獻不足30%，解決就業不到20%，而分配收入卻占了全社會分配收入的60%以上。

2013年，在網絡上被戲稱為“史上最難就業年”。一是創下歷史畢業生規模新高，2013年全國高校畢業生達699萬人，二是計劃招聘崗位數的嚴重下降。尤其是中小企業、外向型企業仍遭遇重重困難，全球經濟增速減緩，以及國際貿易保護主義的抬頭，使得海外市場需求大幅下降，出口貿易縮減，出口企業面臨嚴峻的經營局面。由于出口企業的投資需求降低，進而影響到中國的經濟增長和大學生就業。中小企業面臨的困境包括兩個方面：其一，競爭（包括企業和外貿部門的競爭）太激烈，價格已經被壓到最低點，利潤空間極端狹小，承受不起必要的調整。在周期性與結構性雙重調整的時期，再加上受外部金融危機影響，“共振”加重了對企業的沖擊力。企業間存在大量三角債，引發整個產業鏈的生存危機；其二，處于下游的勞動密集型企業正處在前所未有的艱難之際，表現為激烈的競爭使其無漲價空間，只好擠壓利潤，“不搞技術改造等死、搞了技術改造找死”始終是相當一批中小企業的魔咒。

一些中小企業（勞動密集型企業）倒閉的原因，一是在實施以“兩防”（防通脹、防過熱）為目標，并強調“有保有壓”的宏觀經濟調控中，中小企業難以從“保”的措施中受惠，而在“壓”的措施中卻常常首當其沖；二是勞動密集型中小企業處于高度競爭環境，面對上游國際原油和其他原材料價格上漲推動的PPI提高，無法通過漲價釋放成本壓力，利潤被大大擠壓，結果是那些處在邊緣上的企業便難以為繼；三是那些長期以來只是靠壓低工資和違背勞動力市場規制以維持生存，而在經營上并不具備可持續的競爭優勢的企業，在勞動力供求關系改變和勞動力市場制度日益健全的條件下，變為被逆向的“買方市場”，被淘汰出局在所難免。

由于位于產業鏈條下端的制造業中小企業面臨的競爭異常激烈，是價格的接受者而不是決定者，因此，他們承受的生產成本上漲壓力無法通過提高價格得以消化。雖然在過去幾年中，面對能源、原材料價格和工資的上漲，制造業企業通過提高中間投入品使用的技術效率，以及提高勞動生產率，在很大程度上化解了生產成本上升的壓力。但是，面對當前國內外的周期性沖擊因素，相當多的中小企業已經難以自救。要想使中小企業擺脫困境，需要運用金融手段和減稅手段給予特殊的支持。既然這類企業是保增長和保就業的關鍵，經濟發展階段的確需要國家向企業適當讓利，金融支持以及減稅應該是最有效、時機最合適且激勵相容的政策手段。

二、構建中小企業政策矩陣，促進中小企業可持續發展

綜合統計數據資料，中小企業使用20%的金融資源，卻創造了60%的GDP、75%的城鎮就業，如果中小企業裁員10%，中國將新增加3千萬失業人口。中小企業還貢獻了60%的出口和60%的稅收、65%的發明專利，80%以上的新產品開發都是中小企業完成的。這些數據說明，每一單位投入，中小企業創造的就業是大型企業的8～10倍，創造的GDP是大型企業的4～6倍[2]。面對世界普遍型的中小企業發展困境，不少國家采取了積極的拯救措施，日本從20世紀末開始了經濟結構的大調整，以應對經濟全球化的需要和日益激烈的國際競爭，將嚴重依賴國外市場的外需主導型經濟轉換為積極開拓國內市場的內需主導型經濟。政府擴大財政投資，采取了進一步加強能力開發等綜合措施，以緩解日益突出的結構性失業問題；法國每年新創立的中小型企業最多可達25萬個，國家為了扶持中小型企業發展，以創造就業崗位，從兩個方面提供服務：其一，簡化創辦企業的手續，并采取集中辦公的辦法，讓業主在一個地方辦完所有手續；其二，在稅收上給予優惠，社會稅收（醫療、養老、失業保險）減免兩年，所得稅也視情況予以減少；美國在各州都設立了小企業開發中心，與政府的就業培訓計劃相結合，為失業者提供小企業經營培訓，甚至以低價租賃為小企業開辦者提供共同的場地、設備和工具，鼓勵小企業間相互學習、聯合經營。奧巴馬要求國會提高各類中小企業貸款上限。他還宣布相關計劃以通過資產救助計劃（Troubled Asset Relief Program）向中小企業提供更多信貸。

1.宏觀政策。經濟增長不等于就業增長，而要在經濟結構調整、產業結構調整中促進就業。中國經濟正處于經濟轉型升級的關節點，以勞動密集和簡單加工為特征等低端產業，正面臨生產要素成本上升、產業競爭力下降的壓力，市場經濟優勝劣汰的規律客觀上要求這些產業轉移升級。在這過程中，政府要順勢而為，實行政策引導，中小企業的發展應該走向勞動密集性驅動+技術驅動+生產率驅動的道路，后兩種驅動有可能與前一種驅動產生矛盾，但從中長期看，它事實上可以創造型地增加新的勞動就業崗位。

2.財政政策。包括：為中小企業提供貼息貸款或低息貸款，對于生產“精、尖、特、優”高質產品的中小企業設立專項扶持資金；采取財政補貼手段引導與規范對中小企業投資，啟動民間投資。對用自有資金創建中小企業，和對現有中小企業增加投資的企業和個人進行補貼。對成果突出的科研開發項目支出進行補助，以鼓勵中小企業技術創新，推動科技進步；制定對中小企業實行積極扶持的產品目錄，通過多種措施幫助中小企業盡可能多地獲得政府購買份額，保證優質中小企業獲得政府訂單；發揮財政杠桿作用，完善針對中小企業的社會化服務體系，提供創業輔導、企業診斷、信息咨詢、市場營銷、貸款擔保、產權交易、技術支持、人才引進、人員培訓、對外合作和法律咨詢等服務。

3.稅收政策：加強對中小企業的稅收宣傳和納稅輔導，及時為中小企業辦理稅務登記、發票購買等涉稅事宜。對財務管理和經營管理水平相對滯后的中小企業提供指導、培訓等服務，大力推廣稅務代理制度；取消按所有制性質和經濟性質制定的稅收政策優惠，規范對中小企業的稅收優惠政策，體現企業公平稅負、平等競爭原則，對新開辦的中小企業應實施一定的稅收優惠政策，鼓勵其創辦企業慣用吸納就業；通過規范稅收制度，在清理不合理收費項目的基礎上費改稅，使不同所有制、不同規模的企業的負擔穩定在合理的水平上，適度向中小企業傾斜。逐步建立公共部門產品與服務的定價聽證制度，降低登記和最低注冊資金的標準，從根本上解決減輕中小企業負擔問題，逐步剝離目前由企業承擔的一些公共事務與社會職責。

4.金融政策。加快創業板市場建設，完善中小企業上市育成機制，擴大中小企業上市規模，增加直接融資；建立和健全中小企業融資服務平臺、信用評價制度及信用擔保體系，增強中小企業的獲貸能力。鼓勵民間資本進入金融行業，形成競爭機制，從根本上解決中小企業融資與發展的困難。其次，要建立中小企業的信用擔保體系，由政府對中小企業進行部分或者全部信用擔保。除了財政擔保外，發展民間擔保機構，靠商業化的運作為中小企業提供擔保，通過商業信用保險機制，建立再擔保體系，來分散擔保公司的風險。

5.社會保障政策。人力資源和社會保障部、財政部、國家稅務總局聯合下發了《關于采取積極措施減輕企業負擔穩定就業局勢的通知》，其中提出的“五緩四減三補兩協商”政策，要在金融危機的情景下執行，努力形成失業補償、就業服務和就業培訓的整合系統。社會保障政策要加強情景仿真模擬，建立失業預警平臺與應急體系建設，出臺失業預案，認真應對城鎮困難就業人員、資源枯竭型城市成建制失業、特大自然災害引發的大面積失業、高危暴露人群的就業問題，形成失業救濟、就業培訓、幫助就業和完善社保的聯動機制。

6.科技創新政策。中小企業由于面臨的巨大的競爭壓力大，其組織結構安排靈活，富有彈性，在創新效率和周期上明顯優于大企業，存大創新求存的動力機制，國家發改委等制定的《關于支持中小企業技術創新的若干政策》，在激勵企業自主創新、加強投融資對技術創新的支持、建立技術創新服務體系、健全保障措施四個方面進行了詳細的闡述。就廣東省而言，科技創新政策要圍繞建設產業創新型城市、學習型城市、產學研究聯合型城市做文章，大幅度提高中小企業的科技含量，加大深加工產品和精加工產品出口，提高產品附加值和微笑指數。

7.勞動政策。對于特殊時期困難中小企業經過多方努力因有利于企業提高經濟效益而不得不實行裁員的，引導其依法和合理裁員，并切實做好停產、倒閉中小企業職工安置工作。勞動監督要圍繞就業穩定性指數、工作質量指數、福利和保障指數、職業發展指數四個重要的勞動監測指標進行管理。對于涉及勞資關系的最低工資制度、欠薪問題、正常工資增長、勞動安全等引起勞動爭議與糾紛，要認真引導進行理性與合理維權，加強NGO的法律援助，保護弱者利益。

三、建立失業預案，穩定中小企業的就業優勢

建立失業預警制度的目的，使各地能夠對失業調控目標進行有效監控，以確保各級政府失業調控目標的實現，保持就業局勢穩定和社會經濟的發展。建立失業預警機制，當失業率等指標達到或超過一定幅度影響就業局勢穩定和社會經濟協調發展時，即發出預警報告，并啟動應急預案；當應急政策措施生效，失業率等指標回歸調控范圍內時，警報解除。失業預警制度由失業預警監測指標、失業動態監測、失業信息統計調查、失業預警線及警報級別設定、失業應急預案等部分組成。

設立失業預警線，原則上依據失業預警監測指標數據及動態監測行業、企業情況劃分為三級：Ⅰ級警報（特重）、Ⅱ級警報（嚴重）、Ⅲ級警報（一般）。失業預警監測指標達到規定數值時啟動相應級別“警報”。根據經濟社會發展對失業的影響力和承受力，也可以將失業警戒梯次分為了“綠色安全”、“黃色警戒”、“橙色警戒”和“紅色警戒”四個區域，具體的政策措施包括：

1.失業應急預案啟動后，根據失業程度級別分別對就業、產業和公共投資政策進行相應調整。

2.財政部門按規定從失業保險基金、促進就業專項資金中及時調劑資金，用于突發失業事件時人員安置、失業保險待遇發放和落實各項促進就業政策等所需資金。

3.勞動保障部門對集中產生的大量失業人員，開展積極、主動的就業服務工作，加強職業指導，轉變就業觀念，通過落實就業援助等扶持政策，幫助就業困難對象盡快實現就業再就業，對經多次求職仍未實現就業的，給予公益性崗位托底安置。

4.政府投資開發的公益性崗位和城建、園林、綠化、交通協管、小區治安、小區物業、家政服務、托老托幼、機關后勤服務等社會化服務崗位納入統籌管理，用于安置失業人員再就業。

5.實行空崗報告制度，有針對性地選擇缺工企業與關閉破產或裁員企業進行對接，為即將失業的人員提供及時的轉崗機會。

6.積極開展創業帶動就業工作，通過創業培訓、項目選擇、開業指導、推薦貸款、落實補貼、跟蹤服務等“一條龍”服務，讓更多勞動者通過創業培訓成功創業，從而帶動更多的失業人員就業再就業。

7.從國民待遇上善待農民工、善待城鎮貧困人群，完善社會保障制度。

8.切實做好失業統計工作與失業人員的民情民意調查，著力尋求外來務工人員產生焦慮、畏懼、暴躁等情緒的原因，解決具體的現實問題是關鍵。

9.健全勞動保障監察體系和勞動爭議調解仲裁機制，依法維護勞動者合法權益。

10.職業技能培訓注重實效，尤其要做好就業預期工作，規避再就業風險。

在金融危機、歐債危機、民間高利貸、銀行信貸緊縮、制造業產品需求放緩（尤其是出口導向型企業）等若干因素共同作用下，中小企業貸款難的問題繼續蔓延甚至更為嚴重，企業家出走或外逃現象升級，影響了中國的就業率。中央政府采取了一些針對中、小、微型企業的稅收政策、中小企業融資擔保體系，妥善處理企業資金斷鏈問題，要認真落實并完善對小、微型企業貸款的差異化金融監管政策，明確將小微型企業作為重點支持對象。中、小、微型企業對中國就業貢獻率高達80%以上，中國60%以上的青年人在中小企業就業。就業是最大的民生問題，雙保方針難以兩全的情況下，應該將就業放在首位，引發中東北非危機、英國騷亂、占領華爾街運動等的首惡之源就是青年人的就業危機日趨嚴重所致，應該引起中國政府的高度重視，寧愿放慢經濟增長，也要保證就業增長。采取的措施不僅是資金問題，對大學生、農民工、城市難就業人群的人性關懷和各項政策都需要進行檢討矯正，促進就業才是治國安全之根本。

參考文獻：

[1] 袁緒亞.經濟整體運行平穩 中小企業發展仍然艱難[J].網易財經，2013，（6）.

[2] 王一江.先救中小企業的理由[J].風凰網財經，2009，（4）.

[責任編輯 吳高君]