城區應急管理體系的完善路徑探析

李琦

摘 要：應急管理體系的建立與完善在城區中的地位與作用日益凸顯，在取得了積極成果的基礎上，應該從危機意識、指揮系統、應急預案、預警機制、法律體系、經費保障和物資儲備及其社會動員等方面著手，有意識、有目標地加以完善。

關鍵詞：應急管理；體系；城區；完善路徑

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）01-0229-02

加強城區應急管理體系建設，提高預防和處置突發事件的能力，關系到轄區經濟社會發展全局和人民群眾生命財產安全，關系到經濟社會全面、協調、可持續發展，是構建社會主義和諧社會的重要內容。一方面，中國城區應急管理體系建設經過不懈的努力，取得了顯著的成效；另一方面，還存在著一定的困難和問題，必須引起高度重視。本文結合中國城區應急管理建設的實際情況，對于城區應急管理體系的完善，提出如下路徑。

一、要進一步增強危機意識，建立統一高效的應急管理決策機制

在“防”與“治”的關系中，突出側重于“防”，樹立高度的危機意識。各級城區政府應從以下方面實現科學的應急管理決策制定：第一，建立全程監控預警系統。突發公共事件爆發前總會有征兆，尤其是自然災害類突發公共事件，可以憑借先進的科學儀器進行準確預測。第二，擁有現代智囊成員參與決策。在爆發突發公共事件的情況下，各種錯綜復雜的不確定因素很多，對領導者的決策素質提出了更高的要求，必須依靠智囊團參與決策。第三，完善應急知識體系，逐步走向高科技應急。高科技應急已成為一種必然的趨勢，必須順應這種潮流，讓高科技更好地為應急服務。建立應急管理知識庫，包含與應急相關的各種知識、技能、經驗和技巧，通過網絡的應用可使該數據庫實現充分的共享和全方位的動態更新。

二、建立健全統一指揮的、協調型的應急管理指揮系統

應該解決應急管理中存在的部門分割、條塊分割和力量分散等問題，特別需要強化政府間的綜合協調、統一指揮能力。一方面，整合政府和社會所有的應急資源成立專門的應急聯動中心。由該部門代表政府全權行使應急聯動指揮權，應急聯動中心采取“統一接警，分類調度，統一監督管理”的指揮模式，通過相應的公共政策，將各類緊急事件分流到相應的職能部門處理。將城區公安指揮中心、消防指揮中心、急救指揮中心、民防指揮中心、防汛指揮中心、生產安全監督部門整合為城市應急聯動中心。另一方面，市、縣兩級應急管理領導機構應統一更名為應急委員會，市、縣應急委員會和省應急委員會的成員單位都要設立日常辦事機構。各級政府的一把手是第一責任人，負責常務工作的領導分管應急管理工作。此外，應設立專門分管應急管理單一業務的領導人（如專司應急管理的副市長），各級政府及其部門的領導機構和辦事機構的職能要與上級主管部門相對應。在應急管理委員會設突發公共應急管理專家組，作為本區域突發公共事件應急管理智囊機構。

三、進一步加強應急預案體系建設和管理

一方面，省級應急主管部門應該抓緊編制并盡快組織實施《“十三五”期間應急體系建設規劃》，注重優化、整合各類應急資源，統一規劃突發公共事件預防預警、應急處置、恢復重建等方面的項目和基礎設施，科學指導城區各項應急管理體系建設。另一方面，城區應急管理預案體系在微觀層面應解決如下問題：對制定預案的區域、單位或行業進行需求分析，以明確預案的功能；需要制定合理清晰的預案文件的框架體系，模塊劃分合理，內容表述明確；預案對應急響應和指揮過程中所需要作出決策的環節和程序，應給出詳細且明確的依據和標準；應急預案制定中增加預案評估與風險評估。構建應急預案評價體系，在此次基礎上對預案進行評估。成立風險評估專家組，由專家組對城區危機風險點進行風險評估，對于不合格者一律限期整改，在整個過程中實行獎優罰劣。

四、進一步完善突發公共事件預警機制

借鑒國際經驗，各城區預警系統建設可以采用如下做法：第一，建立健全突發公共事件報告制度、舉報制度、信息公開制度。明確突發公共事件信息的界定和分類、各層匯報各類突發公共事件信息的事件期限、匯報方式。鼓勵個人、組織等真實向政府機構及時舉報突發公共事件信息，設立相關獎勵措施等。事件發生的第一時間要向社會發布簡要信息，隨后發布初步核實情況、政府應對措施和公眾防范措施等，并根據事件處置情況做好后續發布。第二，籌建全省范圍的突發公共事件通告制度。向全社會及時通告當前面對的突發公共事件處于何種嚴重狀態。第三，建設配套的突發公共事件評估系統。對突發公共事件后果、將來的形勢動向進行分析評估，借以彌補突發公共事件暴露出的管理漏洞和工作失誤，并排除潛在隱患，進一步提升突發公共事件應對和處置能力。

五、建立健全城區突發公共事件應急管理的法律體系

一方面，在城區層面上制定城區《突發事件應對條例》。在地方突發事件應對立法上，中國部分省市已經做出了有益嘗試。北京和湖南分別于2008年5月和2009年11月制定了《實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》，遼寧和廣東則制定了《突發事件應對條例》，分別于2009年10月1日、2010年7月1日起施行。各城區政府應根據自身的實際情況進行立法調研，盡早出臺突發事件應對地方性法規，將突發公共事件應急管理納入法制軌道。另一方面，必須規范市民在突發公共事件中的責任。吸取在“非典”事件中的經驗教訓，必須明示突發公共事件中市民的責任和義務。

六、進一步落實經費保障和物資儲備

第一，各城區應制定《應急物資儲備及管理辦法》，合理儲備并根據各地實際合理配置物資?？梢允〖墤蔽镔Y保障系統為樞紐，以分區域建設應急儲備倉庫為目標，以市、縣兩級應急物資保障系統為支撐，全力推動應急物資儲備體系建設。第二，制定科學的物資調運系統和預案，確保物資能及時調出和補入，予以補充和更新。對于特種物資裝備的采購，如城區應急專用直升機，建議財政予以優先支持。第三，建立應急物資使用監督管理制度。應該建立由紀委、監察等相關部門組成的監督體系，制定相關的審批程序，對財政應急專項資金的管理使用進行跟蹤監控和內部審計，保證資金專款專用。

七、建立開放式的社會動員體系

一方面，建立應急管理志愿服務機制。城區政府應逐步建立社會化的應急管理志愿服務機制。應該依托共青團等組織，創新志愿服務的組織動員形式，組建應急志愿者隊伍，有效發揮應急志愿者輔助作用。可借鑒廣東模式，建立應急志愿者服務工作聯席會議制度，負責統籌、協調和指導應急志愿者隊伍的招募、培訓、演練、參與應急救援等活動。另一方面，建立區域應急合作機制?？赏ㄟ^行政契約或備忘錄等形式建立與其他地區之間的應急合作機制，以實現經驗交流、數據共享、物資調配及互相救助。如，廣東省2010 年倡議“泛珠三角”區域內地9 ?。▍^）建立應急管理聯動合作機制，與 2008 年建立的粵港、粵澳應急管理合作機制，一起構建了以廣東省為中心的“一軸三網”的“泛珠三角”區域應急管理聯動機制。同時還與加拿大卑詩省簽署了《應急管理合作諒解備忘錄》，建立了與發達國家交流學習應急管理工作經驗的新平臺，其他省可以先從鼓勵各地區之間建立應急合作機制入手，在此基礎上與其他兄弟省份、國際建立應急合作機制。

參考文獻：

[1] 薛瀾，張強，鐘開斌.危機管理一轉型期中國面臨的挑戰[M].北京：清華大學出版社，2003.

[2] 傅思明.突發事件應對法與政府危機管理[M].北京：知識產權出版社，2008.

[3] 閃淳昌，周玲，方曼.美國應急管理機制建設的發展過程及對中國的啟示[J].中國行政管理，2010，（8）.

[4] 范柏乃，龍海波.基于政府能力視角的地方政府應急管理研究[J].理論與改革，2009，（4）.

[責任編輯 王曉燕]endprint