城區(qū)應(yīng)急管理體系的完善路徑探析

李琦

摘 要：應(yīng)急管理體系的建立與完善在城區(qū)中的地位與作用日益凸顯，在取得了積極成果的基礎(chǔ)上，應(yīng)該從危機(jī)意識、指揮系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警機(jī)制、法律體系、經(jīng)費(fèi)保障和物資儲備及其社會動員等方面著手，有意識、有目標(biāo)地加以完善。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理；體系；城區(qū)；完善路徑

中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）01-0229-02

加強(qiáng)城區(qū)應(yīng)急管理體系建設(shè)，提高預(yù)防和處置突發(fā)事件的能力，關(guān)系到轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。一方面，中國城區(qū)應(yīng)急管理體系建設(shè)經(jīng)過不懈的努力，取得了顯著的成效；另一方面，還存在著一定的困難和問題，必須引起高度重視。本文結(jié)合中國城區(qū)應(yīng)急管理建設(shè)的實(shí)際情況，對于城區(qū)應(yīng)急管理體系的完善，提出如下路徑。

一、要進(jìn)一步增強(qiáng)危機(jī)意識，建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急管理決策機(jī)制

在“防”與“治”的關(guān)系中，突出側(cè)重于“防”，樹立高度的危機(jī)意識。各級城區(qū)政府應(yīng)從以下方面實(shí)現(xiàn)科學(xué)的應(yīng)急管理決策制定：第一，建立全程監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)。突發(fā)公共事件爆發(fā)前總會有征兆，尤其是自然災(zāi)害類突發(fā)公共事件，可以憑借先進(jìn)的科學(xué)儀器進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測。第二，擁有現(xiàn)代智囊成員參與決策。在爆發(fā)突發(fā)公共事件的情況下，各種錯綜復(fù)雜的不確定因素很多，對領(lǐng)導(dǎo)者的決策素質(zhì)提出了更高的要求，必須依靠智囊團(tuán)參與決策。第三，完善應(yīng)急知識體系，逐步走向高科技應(yīng)急。高科技應(yīng)急已成為一種必然的趨勢，必須順應(yīng)這種潮流，讓高科技更好地為應(yīng)急服務(wù)。建立應(yīng)急管理知識庫，包含與應(yīng)急相關(guān)的各種知識、技能、經(jīng)驗(yàn)和技巧，通過網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用可使該數(shù)據(jù)庫實(shí)現(xiàn)充分的共享和全方位的動態(tài)更新。

二、建立健全統(tǒng)一指揮的、協(xié)調(diào)型的應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)

應(yīng)該解決應(yīng)急管理中存在的部門分割、條塊分割和力量分散等問題，特別需要強(qiáng)化政府間的綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮能力。一方面，整合政府和社會所有的應(yīng)急資源成立專門的應(yīng)急聯(lián)動中心。由該部門代表政府全權(quán)行使應(yīng)急聯(lián)動指揮權(quán)，應(yīng)急聯(lián)動中心采取“統(tǒng)一接警，分類調(diào)度，統(tǒng)一監(jiān)督管理”的指揮模式，通過相應(yīng)的公共政策，將各類緊急事件分流到相應(yīng)的職能部門處理。將城區(qū)公安指揮中心、消防指揮中心、急救指揮中心、民防指揮中心、防汛指揮中心、生產(chǎn)安全監(jiān)督部門整合為城市應(yīng)急聯(lián)動中心。另一方面，市、縣兩級應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)一更名為應(yīng)急委員會，市、縣應(yīng)急委員會和省應(yīng)急委員會的成員單位都要設(shè)立日常辦事機(jī)構(gòu)。各級政府的一把手是第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)常務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)分管應(yīng)急管理工作。此外，應(yīng)設(shè)立專門分管應(yīng)急管理單一業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人（如專司應(yīng)急管理的副市長），各級政府及其部門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的職能要與上級主管部門相對應(yīng)。在應(yīng)急管理委員會設(shè)突發(fā)公共應(yīng)急管理專家組，作為本區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急管理智囊機(jī)構(gòu)。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和管理

一方面，省級應(yīng)急主管部門應(yīng)該抓緊編制并盡快組織實(shí)施《“十三五”期間應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》，注重優(yōu)化、整合各類應(yīng)急資源，統(tǒng)一規(guī)劃突發(fā)公共事件預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建等方面的項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施，科學(xué)指導(dǎo)城區(qū)各項(xiàng)應(yīng)急管理體系建設(shè)。另一方面，城區(qū)應(yīng)急管理預(yù)案體系在微觀層面應(yīng)解決如下問題：對制定預(yù)案的區(qū)域、單位或行業(yè)進(jìn)行需求分析，以明確預(yù)案的功能；需要制定合理清晰的預(yù)案文件的框架體系，模塊劃分合理，內(nèi)容表述明確；預(yù)案對應(yīng)急響應(yīng)和指揮過程中所需要作出決策的環(huán)節(jié)和程序，應(yīng)給出詳細(xì)且明確的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；應(yīng)急預(yù)案制定中增加預(yù)案評估與風(fēng)險評估。構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案評價體系，在此次基礎(chǔ)上對預(yù)案進(jìn)行評估。成立風(fēng)險評估專家組，由專家組對城區(qū)危機(jī)風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險評估，對于不合格者一律限期整改，在整個過程中實(shí)行獎優(yōu)罰劣。

四、進(jìn)一步完善突發(fā)公共事件預(yù)警機(jī)制

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，各城區(qū)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)可以采用如下做法：第一，建立健全突發(fā)公共事件報(bào)告制度、舉報(bào)制度、信息公開制度。明確突發(fā)公共事件信息的界定和分類、各層匯報(bào)各類突發(fā)公共事件信息的事件期限、匯報(bào)方式。鼓勵個人、組織等真實(shí)向政府機(jī)構(gòu)及時舉報(bào)突發(fā)公共事件信息，設(shè)立相關(guān)獎勵措施等。事件發(fā)生的第一時間要向社會發(fā)布簡要信息，隨后發(fā)布初步核實(shí)情況、政府應(yīng)對措施和公眾防范措施等，并根據(jù)事件處置情況做好后續(xù)發(fā)布。第二，籌建全省范圍的突發(fā)公共事件通告制度。向全社會及時通告當(dāng)前面對的突發(fā)公共事件處于何種嚴(yán)重狀態(tài)。第三，建設(shè)配套的突發(fā)公共事件評估系統(tǒng)。對突發(fā)公共事件后果、將來的形勢動向進(jìn)行分析評估，借以彌補(bǔ)突發(fā)公共事件暴露出的管理漏洞和工作失誤，并排除潛在隱患，進(jìn)一步提升突發(fā)公共事件應(yīng)對和處置能力。

五、建立健全城區(qū)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的法律體系

一方面，在城區(qū)層面上制定城區(qū)《突發(fā)事件應(yīng)對條例》。在地方突發(fā)事件應(yīng)對立法上，中國部分省市已經(jīng)做出了有益嘗試。北京和湖南分別于2008年5月和2009年11月制定了《實(shí)施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》，遼寧和廣東則制定了《突發(fā)事件應(yīng)對條例》，分別于2009年10月1日、2010年7月1日起施行。各城區(qū)政府應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際情況進(jìn)行立法調(diào)研，盡早出臺突發(fā)事件應(yīng)對地方性法規(guī)，將突發(fā)公共事件應(yīng)急管理納入法制軌道。另一方面，必須規(guī)范市民在突發(fā)公共事件中的責(zé)任。吸取在“非典”事件中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，必須明示突發(fā)公共事件中市民的責(zé)任和義務(wù)。

六、進(jìn)一步落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障和物資儲備

第一，各城區(qū)應(yīng)制定《應(yīng)急物資儲備及管理辦法》，合理儲備并根據(jù)各地實(shí)際合理配置物資。可以省級應(yīng)急物資保障系統(tǒng)為樞紐，以分區(qū)域建設(shè)應(yīng)急儲備倉庫為目標(biāo)，以市、縣兩級應(yīng)急物資保障系統(tǒng)為支撐，全力推動應(yīng)急物資儲備體系建設(shè)。第二，制定科學(xué)的物資調(diào)運(yùn)系統(tǒng)和預(yù)案，確保物資能及時調(diào)出和補(bǔ)入，予以補(bǔ)充和更新。對于特種物資裝備的采購，如城區(qū)應(yīng)急專用直升機(jī)，建議財(cái)政予以優(yōu)先支持。第三，建立應(yīng)急物資使用監(jiān)督管理制度。應(yīng)該建立由紀(jì)委、監(jiān)察等相關(guān)部門組成的監(jiān)督體系，制定相關(guān)的審批程序，對財(cái)政應(yīng)急專項(xiàng)資金的管理使用進(jìn)行跟蹤監(jiān)控和內(nèi)部審計(jì)，保證資金專款專用。

七、建立開放式的社會動員體系

一方面，建立應(yīng)急管理志愿服務(wù)機(jī)制。城區(qū)政府應(yīng)逐步建立社會化的應(yīng)急管理志愿服務(wù)機(jī)制。應(yīng)該依托共青團(tuán)等組織，創(chuàng)新志愿服務(wù)的組織動員形式，組建應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，有效發(fā)揮應(yīng)急志愿者輔助作用。可借鑒廣東模式，建立應(yīng)急志愿者服務(wù)工作聯(lián)席會議制度，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍的招募、培訓(xùn)、演練、參與應(yīng)急救援等活動。另一方面，建立區(qū)域應(yīng)急合作機(jī)制。可通過行政契約或備忘錄等形式建立與其他地區(qū)之間的應(yīng)急合作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)交流、數(shù)據(jù)共享、物資調(diào)配及互相救助。如，廣東省2010 年倡議“泛珠三角”區(qū)域內(nèi)地9 省（區(qū)）建立應(yīng)急管理聯(lián)動合作機(jī)制，與 2008 年建立的粵港、粵澳應(yīng)急管理合作機(jī)制，一起構(gòu)建了以廣東省為中心的“一軸三網(wǎng)”的“泛珠三角”區(qū)域應(yīng)急管理聯(lián)動機(jī)制。同時還與加拿大卑詩省簽署了《應(yīng)急管理合作諒解備忘錄》，建立了與發(fā)達(dá)國家交流學(xué)習(xí)應(yīng)急管理工作經(jīng)驗(yàn)的新平臺，其他省可以先從鼓勵各地區(qū)之間建立應(yīng)急合作機(jī)制入手，在此基礎(chǔ)上與其他兄弟省份、國際建立應(yīng)急合作機(jī)制。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]endprint