中國新型農村社會養老保險制度存在的法律問題

謝茜

摘 要：隨著現代化進程的不斷深入，中國傳統的家庭養老模式正受到嚴峻的考驗，農村社會養老保險就成為一個突出的議題。中國新型農村社員養老保險制度從立法層面上講存在四個方面的問題：立法滯后，迄今為止仍未出臺一部完整的法律；立法層次低，無較高層次的法律規范；政出多門，難以提高統籌層次和實現社會融合；缺乏法律強制力，新農保制度難以維持。

關鍵詞：農村；社會養老保險；制度；法律

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）01-0297-02

在2013年兩會期間，中國唯一一位連任十二屆的全國人大代表申紀蘭說：“能得到養老保險金，只有社會主義國家才能做到這一點，我感到非常高興。”[1] 暫且先不評價申代表的話是否穩妥，但是值得肯定的一點是中國的農村社會養老保險取得了一定成就。截至2011年，全國有32 643.45萬人參加新型農村社會養老保險試點，其中8 921.782萬人達到領取待遇年齡，新型農村養老保險試點基金收入為10 696 847萬元，基金支出為5 876 902萬元，基金收支累計結余11 991 823萬元[2]。雖然中國的農村社會養老保險取得了喜人的成果，但因為中國 “養兒防老”、“積谷防饑、養兒養老”等傳統觀念根深蒂固，且新老農保銜接不到位等許多問題阻礙農村社會養老保險事業的發展。下面將從法律的角度來分析一下中國新型農村社會養老保險制度存在的問題。

一、立法滯后

至今，中國仍未出臺一部關于農村社會養老保險的法律。而現存的涉及農村養老保險制度的法律條文也都是散見于各部門法中，操作性不強，缺乏對該制度系統的規定。涉及農村養老保險的立法只有三個，分別是《憲法》、《老年人保障法》和國務院《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》。其中《憲法》、《老年人保障法》不是專門針對農村養老保障方面的專門法，僅籠統提到國家要保障老人的養老權益。國務院《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》屬于法律層次較低、法律意義并不完善的政策性制度，僅對新農保制度框架做了原則性規定，法律約束力不強，法律制裁表現為空白。由于立法的缺失可能使參保農民在參保過程中權利受到損害時難以得到有效地救濟，部分組織或個人的違法行為也難以得到有效規制，制度的運行也缺乏強有力的保障。雖然目前出臺的《社會保險法》第 20 條、第 21 條雖規定國家要建立和完善新型農村社會養老保險制度，但對農村養老保險參保范圍、繳費流程、待遇領取條件、待遇支付方式、政府補貼撥付等缺乏具體規定，其中的社會保險征繳、社會保險基金、社會保險經辦和監督等內容主要針對城鎮養老保險制度而設立的。各地方政府在推行農村社會養老保險的過程中雖大都因地制宜，但也“群龍無首”。 這一方面使得現有的農村社會養老保險工作中出現的問題難以解決，另一方面，由于沒有中央統一立法的保險，在一些條件優越，能開辦養老保險的地方，農民對養老保險心存疑慮，擔心以后政策發生變動，自己的利益得不到保障，從而延緩了農村社會養老保險事業的發展[3]。因此，為避免類似情形再次發生，保證“新農保”制度的穩定性和可持續性，同時也規范相關機構的行為，保障參保農民基本權益，我們急需對新型農村社會養老保險進行立法。

二、立法層次低

農村社會養老保險是一項關系國計民生的重大社會問題，涉及人數之多，涉及范圍之廣，涉及關系之復雜，要求各地區各領域各部門密切配合，更需要一部高層次的立法來協調各地區各領域各部門的配合。農村社會養老保險在立法層次上本應由全國人大制定。但是中國在農村社會養老保險方面，較高層次的法律規范主要是部門規章級別的，包括《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》、《新型農村社會養老保險基金財務管理暫行辦法》等。而各地依據中央確定的基本原則和主要政策制定出適合本地區的實施細則，層次較低，且每個地方因地制宜，各具特色，很難整齊劃一。除了《憲法》第 54 條的規定外，現行有關新農保的最高層次法律制度是《社會保險法》，但是該法關于農村社會養老保險方面的內容過于籠統，只是概括性地規定了新農保的繳費原則、賬戶的組成和成本、參保的養老待遇等，規定過于原則化，缺乏可操作性。現有的法律規范不僅零亂，而且內容上存在嚴重的局限性，與中國現階段農村社會養老保險的復雜性要求不相適應，不能滿足農村社會養老保障工作的需要。社會養老保險保障的是農民年老時的基本生活，具有長遠意義，關系到廣大農民的切身利益。必須進行較高層次的立法，以法律的權威性、確定性和穩定性來保證農村社會養老保險開展的連續性，發揮社會養老保險應有的效率。

三、政出門多

碎片化社會保障制度[4]造成社會歧視，導致待遇水平存在差距，福利剛性的嚴重攀比之風，最終財政負擔沉重而難以承受。中國新農保實施中呈碎片化現象已較為明顯。

下面以不同地區開展新農保為例介紹中國新農保制度的碎片化表現。在制度模式方面，如浙江省、山東省、吉林省分別制定了《關于建立城鄉居民社會養老保險制度的實施意見》、《關于開展新型農村社會養老保險試點的實施意見》和《新型農村社會養老保險試點實施意見》；在繳費檔次方面，上海市定的繳費檔次為每年500元、700元、900元、1 100元、1 300元五個檔次。而貴州為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元八個檔次；在繳費基礎和財政補助方面，蘇南地區按照蘇州、無錫的繳費標準和財政補助比例，即繳費基礎為上年農民人均純收入的16%、財政補助應繳總額的60%，蘇中地區繳費基礎為上年農民人均純收入的20%、財政補助20%，蘇北地區繳費基礎為上年農民人均純收入的20%、財政補助10%；在養老金待遇給付方面，紹興市領取年齡為60周歲，交費滿年后，養老金月標準=（養老保險個人繳費賬戶十與補貼賬戶儲存額本息）÷156，臺州市領取年齡為60周歲，月領取額=個人賬戶基金積累總額×0.005631526等[5]。制度碎片化不僅會使農村社會養老保險制度不同群體之間相互攀比，導致社會摩擦和社會矛盾，不利于拉動內需，阻礙勞動力流動和城鄉養老保險制度的轉換與銜接，而且由此造成的養老保險待遇差別過大將違背“保基本，廣覆蓋”的政策目標以及基本公共服務均等化的基本原則，難以提高統籌層次和實現社會融合。endprint

四、新農保制度缺乏法律強制力

從法理學角度來看，一部完整的法律規范應包括假定、行為模式和法律后果三個部分。無法律責任和制裁措施的法律規范，是一個有缺陷的系統，難以有效發揮法律規范的強制功能。現有農村養老保險制度存在無法律責任的問題，一方違反責任的行為，沒有明確的法律制裁措施，其結果必然是損害另一方的權利。“新農保”試行的基本原則之一是“政府主導和農民自愿相結合，引導農村居民普遍參保”。這一原則給予了農民很大的主動權，他可以自主選擇是否參保，沒有硬性要求。但不可否認的是正因為如此，很多農民不愿參保，這時我們需要反思，“新農保”與商業保險有本質的區別，其本身具有公共性和社會性，而這兩種屬性則要求其必須具有強制性。“新農保”的自愿參保原則使農村養老保險出現逆向選擇的道德風險—參加保險的往往是年齡較大、喪失勞動能力的老年農村居民，而身強力壯的年輕人參保意愿較弱，會選擇其他投資性項目。同時，更多的老年農民領取養老保險金，也就意味著養老保險體系不堪重負，難以為繼。如果為了維系養老保險制度，必須提高繳費金額，而這又導致風險較低的農民因為不公平的保費而退出養老保險體系。接著，政府就不得不再次提高繳費金額，更多的農民退出養老保險，即便政府提高財政補貼投入力度，但有限的財政收入能力依舊不能阻止更多的農民退出保險市場，這意味著農村社會養老保險市場萎靡不振，在短時間內擴大較難，最終面臨失敗的慘劇。另一方面，在新農保基金籌集過程中，對參保人每年未及時繳費的行為，無明確的制裁措施，地方政府如果停保，也沒有法律依據，其結果在一定程度上加重了地方政府的管理成本；反過來，法律對地方政府撥付參保人的繳費補貼不到位、經辦機構養老金發放不及時等政府責任不到位問題，缺乏有效的制裁措施和救濟渠道，將容易損害參保人的應得利益。這種現象如果嚴重到一定程度，政府與參保農民之間將互相失去信任，制度難以繼續運行下去。

參考文獻：

[1] 新快報.能拿養老保險金，只有社會主義國家才能做到[EB/OL].http：//news.china.com/focus/2013lh/news/11136226/20130308/17717538.

html，2013-04-15.

[2] 中華人民共和國民政部.2012年中國民政統計年鑒[Z].2012-01-01.

[3] 欒偉華.完善中國農村社會養老保險立法研究[D].青島：中國海洋大學，2009.

[4] 鄭秉文.中國社保“碎片化制度”危害與“碎片化沖動”探源[J].甘肅社會科學，2009，（3）：50-58.

[5] 李艷榮.浙江省新型農保制度中的政府財政補貼及其效應研究[J].農業經濟問題，2009，（8）：95.

[責任編輯 陳 鶴]endprint