伊春市國有林權改革研究

顏培瑾

摘 要：作為中國計劃經濟的最后一個堡壘，以及中國國有體制改革剩下的最后一塊陣地，國有林區的發展問題已經成為了中國經濟與社會發展而亟需解決的問題。基于以上背景，國有林區林權制度改革應運而生，其中以具有典型特點的伊春為例。伊春市林改已經取得了諸多成效，諸如增加了林區職工收入、有效解決林區就業難問題、造林投入增加與加強森林管護等。但是還是不可避免地存在一些問題。從林業資源的所有權、經營權、收益權、處置權四個方面提出相關改進措施，為伊春市林改提供借鑒性意見。

關鍵詞：伊春市；國有林權；改革政策

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）01-0299-02

一、伊春市林權改革內容

2005年5月，國務院把伊春確定為林業資源型城市經濟轉型試點市，伊春市成為全國4個資源型城市經濟轉型試點之一，也是唯一的林業資源型城市經濟轉型試點單位。2006年1月4日，國務院第119次常務會議原則通過伊春國有林權制度改革試點方案。2006年4月29日，伊春市政府在烏馬河林業局烏馬河經營所敲響了中國林權制度改革的第一槌。并相繼在5個試點林業局的15個林場（所）全面啟動實施。至此，中國國有林區在完全國有國營模式下經營了五十多年之后，在伊春林區，開始拿出一塊林地承包給職工個人經營，獲得了林地經營權，林木的所有權、處置權，而且五十年不變[1]。

伊春林權制度改革，最核心的突破就是觸及了產權，解決了過去國有林業產權主體、責任主體虛置的問題，其基本目標模式就是“遠封近分、林木流轉、發展民有林”。“遠封”，就是把80%以上的遠山封起來，歸國家所有，以生態建設為主，同時為國家儲備戰略木材資源；“近分”，就是在不改變林地用途和重點國有林區國有森林資源主體地位的前提下，對淺山區、林農交錯、相對分散、零星分布、易于分戶經營的部分國有商品林，由林業職工家庭承包經營，把林地的經營權、林木所有權和林木處置權交給職工，一定五十年不變，可以轉讓、繼承，在獲得經濟效益的同時，為國家貢獻生態效益。截至2006年末，8萬公頃試點林地承包給6 623戶林業職工，對淺山區林農交錯、相對分散、零星分布、易于分戶經營的部分國有商品林，由林業職工家庭承包經營；對大面積、集中連片的公益林和商品林，由伊春林業管理局依法加強經營管理[2]。

二、伊春市林權改革績效

（一）林業職工逐步脫貧致富

林木蓄積大幅增長，林木增值。8萬公頃試點林地，2006年承包時的總蓄積量不足500萬立方米，到2012年后林木生長量凈增105萬立方米，林木蓄積增值5.88億元，6 623戶承包戶平均每戶增值8.9萬元。

林下經濟使職工短期生活有了保障。自從伊春市林改實施后，承包職工通過對森林資源的立體經營，抵押貸款經營其他行業，取得了相對穩定的收益[3]。

有效解決了歷史欠賬的問題。由于林區的發展長期處于危困境地，森工企業留下了大量歷史欠賬，僅納入試點范圍的5個林業局拖欠職工工資就高達4.86億元，此次伊春市林改共抵頂拖欠承包職工工資 3 298.9萬元。

（二）有效解決林區就業難問題

承包經營林地后，擴大了林區職工的就業渠道，實現了“一人承包，全家就業”，每公頃林地年均投入勞動力由試點前的0.5個增加到現在的14.7個，有效緩解了林區就業和再就業的壓力。8萬公頃林地承包經營后，共安置職工就業9 934人。

（三）增加了造林投入

林改以來，承包職工由于利益機制的變化從采伐者一定程度上變為了造林者，森林培育速度進一步加快，造林質量明顯提高，承包林地每公頃每年資金投入由承包前的472.2元增加到現在的1 627.6元，單位面積資金投入增加了2.45倍。

（四）加強了森林管護

強化管護服務。組建了以林地承包職工為主體，林場（所）、公安森保、資源林政、森林防火等部門和單位參加的“五位一體”的聯合管護組織，重點加強了試點場（所）承包經營林地的資源林政管理[4]。

三、伊春市林權改革存在的問題

（一）改革范圍狹窄

伊春市林區施業區面積為396萬公頃，林改實施規劃面積為80萬公頃，試點面積為8萬公頃。截止到目前林改的實際實施面積還暫時停留在8萬公頃。即使林改實施規劃面積全部完成也僅僅占伊春林區施業區面積的20.7%，占有林地面積的25.8%。

（二）承包主體單一分散

在實施林地承包經營伊始，伊春市委、市政府就明確規定，改革試點的8萬公頃林地的承包經營主體必須是普通林業職工，外部投資者暫不得進入，各級領導干部一律不準參與承包經營，不得與民爭利，更不許私留山林[5]。該項規定在一定程度上保證了林業承包主體的利益，體現了以民為本的宗旨。

（三）沒有解決政企不分的痼疾

伊春市林權制度改革是按照統分結合的管理體制，對國有商品林資源由林業職工實行家庭承包經營，在森林資源管理體制改革上，其目的在于解決計劃經濟體制下形成的以木材生產為核心的政企不分、事企不分、社企不分的森林資源管理體制所產生的諸多問題[6]。

（四）與現代林業生產方式相去甚遠

在伊春市的林權改革制度中，農村家庭承包經營的改革模式被套用了進來，這是此次林改的一個誤區。從現有的改革績效來看，不可否認的是這種改革模式對于增加林業職工收入、解決林區職工就業、提高造林效率和質量、節約社會監督成本等方面的績效是明顯的，但是從長遠來看，家庭經營本質上就是一種非集約化的經營形式和較為低級的制度安排，林區經濟的發展不能通過這種非集約化的改革來實現，也并非建立現代林業生產方式的基礎[7]。

四、促進伊春市林權改革的改進措施

（一）創新國有林業資源的所有權的實現方式endprint

有將森林資源的管理權與經營權相剝離，建立相對獨立的資源管理與經營體系，對國有森林資源的價值進行重新評估，按時進行經濟核算，以成本和效益的經濟手段來主導企業的經營方向以及經營手段[8]。

林區改革的前提是要改變現階段政企合一的管理模式。首先，要將政府職能以及應該由政府負責管理的相關事業從企業中分離開來，全部交由地方政府。將企業的社會負擔按照社會屬性和市場屬性移交給地方政府，將提供公共產品的機構及其職能移交給地方政府。將具有市場屬性的生活服務機構和業務通過相應方式推向市場[9]。

應確定國有民營的林權基本形式，通過產權轉讓來置換企業的國有性質，組建民營或股份制實現形式的專業林業企業。建立現代公司制企業，對在企業進行改組的過程中保留國有產權，通過招商引資尤其是民間資本對公司進行改造，盡量改變國有獨資的公司形式，確立國有民營的林權基本形式[10]。

（二）優化國有林業資源的經營權

擴大改革的實施范圍，重新規劃設計改革區劃，由近到遠，由少到多逐步開放遠山區的森林資源經營，利用統分結合的方法對林業企業的經營加以指導，可以利用政府投資或者出資購買生態效益的方式保證遠山區國有林生態效益的實現，又可以充分利用遠山區的森林資源進行合理開發。

林業企業組織和生產經營方式的改革是林權改革的實現途徑。企業組織方式的改革是指在政企分開、事企分開、社企分開后，對以前國有林業企業對資源培育、經營以及木材運輸的傳統業務通過拍賣、兼并、租賃和改造等手段，以市場為導向在更廣闊的范圍內進行資產重組。

企業組織進行變革和建立現代的生產經營方式的同時要開放社會多元化經營主體進入林業資本的運作和生產經營環節，通過重塑林業微觀主體來實現企業投資主體多元化、經營方式多樣化，其方式可以是參股、購買、投資等。

（三）放寬國有林業資源的處置權

行政限伐分割了經濟與生態效益。因此用經濟限伐替代行政限伐是改革的趨勢。經濟限伐就是在林業生產經營的過程中輸入市場參數，減少采伐的邊際收益，增加營林造林的邊際收益，使經營主體自主的選擇放棄采伐。

逐步放寬處置權，其要求是建立完善的林權交易機制，以市場供求關系和競爭機制自動形成要素價格，建立產權交易市場、活立木交易市場和建立森林生態效益交易市場等。

建立產權交易市場，放寬林地經營權的交易限制，將林地的經營權通過資產評估，以招、拍、掛等方式出讓。但同時應注意，除個別淺山區、零星分布的林地外，規模面積的國有林權不宜出讓、轉讓給林業職工或者由林業職工承包經營。

（四）規范國有林業資源的收益權

應改變現階段國有林業企業對國有林業資源的無償使用和占有，應按年度收取相關稅費，并注意在采伐環節的稅費制度，可以將林木的成熟度作為稅率和費用收取的標準，從而達到平衡經濟效益、生態效益和社會效益的目的。

創新林業投資的回報方式，設計合理的利益機制來鼓勵多元化社會投資主體主動進入林業資本運作環節，以活立木交易、林權交易和政府出資購買生態效益為主要經濟手段，以林下經濟、森林旅游業等輔業發展作為支撐，加快林業投資的回報速度。

參考文獻：

[1] 華景偉.伊春市國有林業資源型城市經濟轉型的探討[J].林業經濟，2012，（6）：12-13.

[2] 周生賢.中國林業的歷史性轉變[M].北京：中國林業出版社，2002：64-117.

[3] 劉德權.林業利益機制與林業改革發展[M].北京：中國財政經濟出版社，2013：35-36.

[4] 何得桂.國有林權變革的邏輯[M].北京：中國林業出版社，2012：87-101.

[5] 劉國成.東北國有林區林權制度改革初探[J].中國林業經濟，2011，（1）：12-13.

[6] 許兆君.從現代產權制度著眼深入推進國有林權改革[J].林業經濟，2012，（5）：12-13.

[7] 許兆君.國有林權制度改革的探索與前瞻[J].中國林業，2011，（8）：12-13.

[8] 易偉.國有林業企業股份制改造的探索[J]，湖南林業科技，2012，（1）：37-39.

[9] 許兆君.林權改革模式構想[J].中國改革，2011，（2）：23-24.

[10] 東北師范大學資源型城市研究中心.伊春市產業轉型與經濟發展報告[R].東北師范大學，2010.[責任編輯 陳 鶴]endprint