中國電信業政府管制與市場競爭的法律探討

劉杰

摘 要：中國電信業行業內競爭與行業外競爭帶來挑戰，應當突破加強行政管制的傳統思路，針對電信服務業的現狀，最大程度實現“政企分離”。堅持鼓勵市場自主良性競爭與政府宏觀管制的導向，尋求適度管制與優化管制相結合的法律思路。

關鍵詞：電信業；惡性競爭；政府管制；法律

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）01-0306-02

電信服務業是中國最早施行政府管制體制初步改革的基礎設施產業，它為中國政府管制理論的研究提供了許多實證資料。同時，中國電信服務業政府管制體制的改革實踐對其他基礎設施產業的改革具有積極的推動作用和示范意義。縱觀中國電信服務業的發展現狀，特別是電信市場因政府管制行為不當而存在的嚴重缺陷。為此，我們應當研究中國電信服務業政府管制行為，遵循市場經濟的客觀規律，研究縮小和彌補這種差距的對策，為中國電信服務業的體制改革和健康發展探路。

一、中國電信業立法現狀

自20世紀80年代以來，中國電信業經過放松價格管制、打破獨家壟斷和管制機構改革并產業重組為內容的三階段改革，打破了原來政企合一、行政性獨家壟斷的體制框架，最終形成了目前國資委為出資者，工業和信息化部為行業管理部門，中國電信、中國移動、中國聯通三大國有電信運營商競爭的格局。

盡管如此，中國電信業市場已形成的競爭體制還只是一個開端，市場監管與相關法律法規制定還處于不健全階段。中國電信法律制度迄今為止，中國在信息產業領域已經頒布實施了若干項法律法規，這些制度對于調控市場、引導產業發展發揮了重要的推動作用。截至目前，中國信息產業領域先后通過并發布了1部法律、5部行政法規、28項部門規章以及若干項規范性文件：法律：2000年12月29日，頒布《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》。行政法規：1993年9月11日，頒布《中華人民共和國無線電管理條例》；2000年9月25日，頒布《中華人民共和國電信條例》；2000年9月25日，頒布《互聯網信息服務管理辦法》；2001年12月5日，頒布《外商投資電信企業管理規定》等。

這些立法在促進市場競爭、保護用戶利益等方面發揮了積極作用，為電信服務業的初步改革提供了法律保障。但是這一階段立法的局限性也十分明顯，具體表現為：（1）體系不完整。以電信管制法體系的完備程度來衡量，中國電信業管制立法仍處于起步階段，缺乏完善的立法體系和明確的立法目標。（2）效力等級低。目前電信服務業立法的主要形式是效力等級較低的部門規章、地方規章，極少行政法規，迄今還沒有一部由國家立法機關制定的電信管制基本法——《電信法》。（3）部門立法。現行法規、規章都是由原郵電部或信息產業部系統制定，立法程序封閉，與其制定內部工作規程相差無幾。由于部門立法受部門利益所左右，同時缺乏公開聽證程序給管制相對人以充分表達意見的機會，很難保證所制定法規、規章的公正性和中立性。

二、中國電信業競爭現狀

經過數輪整合與重組，在中國電信市場現存在原中國電信、移動、聯通三家競爭者。通過整合，原中國電信與中國移動均獲得全業務經營牌照（原移動僅有移動業務牌照，原電信僅有固網業務牌照），加上原聯通，形成了三家全業務經營的電信運營企業。從國家戰略層面來看，是想營造出一個公平競爭的市場環境，通過對弱小運營商的政策扶持，最終形成三家實力相當、高速健康發展的世界級電信運營商。為此，在針對這三家運營商制定相關政策時國務院也頗費心思。除開在最近一次電信業重組時把原聯通經營的CDMA2000移動通信網絡劃歸中國電信經營、把中國鐵通整建制劃入中國移動外。更主要的是對新一代通信網絡，即3G網絡牌照的發放上區別對待：把商用程度最高、技術最先進、最成熟、使用最廣泛的WCDMA-3G制式牌照發放給三家運營商實力最弱小的中國聯通；把技術相對先進、有一定商用程度的CDMA2000-3G制式牌照發放給中國電信；把技術最不成熟，還沒有成熟商用，還處于起步階段的TD-SCDMA-3G制式牌照發放給中國移動。

從3G牌照的發放來看，國家決策層意志非常明顯：把最有利的WCDMA牌照發放給最弱小的中國聯通，無疑是想扶持中國聯通，通過3G發展實現中國聯通的做大做強；而把CDMA2000劃給電信，使其擁有移動牌照，使其成為全業務運營商，彌補其日益萎縮的固網業務；而對于中國移動，把擁有中國自主知識產權的TD-SCDMA交其發展，更多是賦予了發展民族電信產業的使命。對于這一尚不成熟的技術標準，中國移動需要投入大量的資金進行發展，也只有中國移動有這個資金實力。從政府一系列宏觀管制的動作來看，出發點在于做強做大中國電信業，營造實力相當、公平公正的市場競爭環境。

但在實際市場運行中，效果卻差強人意。一方面，由于管理體制、考核體系、經營導向、市場監管等方面的原因。導致電信市場競爭環境惡化，出現了不計成本爭搶用戶規模、爭市場份額的行為。與此同時，由于缺乏電信市場具體的監管措施，造成了各運營商在營銷政策上的隨意性與經營行為上的不理性：不計成本地降價、校園市場高額的進場費、各種高額贈費、名目眾多的手機補貼，造成國有資產大量流失；在具體的經營行為中有的地區還出現互砍光纜、收購競爭對手的號卡和手機、營銷人員沖突打架等現象；另一方面，政府不能真正實現“政企分離”，頻頻插手企業內部管理事務，人員與機制上也沒有完全“去行政化”，三大電信企業負責人的任免，在保留行政級別的前提下，仍由國資委任免，并都是由前郵電部、前信息產業部、工業和信息化部的副部級官員調任。甚至在2004年11月，還出現了三大運營商管理人員對調的戲劇性場面，這在國際資本市場引起了激烈的爭議，這在注重商業秘密的國際大型同業競爭企業中，互換高管是完全不敢想象的。這些通信行業的競爭亂象與管理亂象，歸根結底是由于行業監管缺位，政府管理越位，政府沒有起到規范市場行為的作用。endprint

三、中國電信服務業政府管制改革的法律對策

立足于中國電信業的發展現狀，不應當延續以強化行政管制為主的改革思路，應該嚴格實行“政企分開”。一方面對于電信企業具體的經營行業與措施，政府不應參與其中甚至以行政命令的方式改變企業的經營舉措；另一方面要著手制定電信市場的相關法律法規，建立有效、公平的電信競爭秩序，規范經營行為。建立和完善市場監管機構。其具體對策有如下三方面：

（一）制定管制基本法

中國從20世紀80年代開始改革電信管制體制，至今還沒有頒布規制電信管制的基本法——《電信法》。目前電信業立法的主要形式是效力等級較低的規范性文件，如部門規章。由于部門立法受部門利益所左右，很難保證所制定法規的公正性和中立性，使電信管制體制改革缺乏一個明確的改革目標。

現在各方對于《電信法》的出臺均寄予厚望，但是必須看到，在電信改革的范圍和目標、電信資源的配置和管理、電信市場準入的門檻和方式等關鍵問題沒有解決之前，草率通過一個部門立法色彩濃厚的《電信法》，不但不利于消除現有電信市場的結構性缺陷，而且可能使既得利益硬化、未來支付更昂貴的立法成本。因此，必須重新審視《電信法》的性質、立法宗旨、基本原則、管制內容、體系結構以及制定程序等內容，進行科學、合理的設計與安排。《電信法》的制定與出臺，必須是基于電信運營企業的“去國有企業管理”的改革。國有企業是社會主義中國現階段必然存在的產物，但我們要聚焦在如何去除國有企業的行政色彩，按真正意義上的現代化上市公司的管理體制運行中國的電信企業。消除“行政化”、融入“市場化”。只有這樣，立法的最終效果才不會與立法的意圖和精神相悖離。

（二）建立健全市場監管機構

當前，電信業行業管理部門為工業和信息化部，但由于部門利益及組織架構的因素，沒有起到對電信市場強有力的監管。中國電信市場應建立類似于銀行、證券、保險行業的行業管理機構，參照銀監會、證監會、保監會的工作范圍及工作職責進行設置與管理。規范市場行為，促使電信市場公平、有序競爭。

近兩年來，為了確保利潤指標，提升資本市場的股東利益與其對中國電信業的信心。三大電信運營商中也有一些行業自律的行為產生，如在某些省、某些地市由三家運營商自發地成立了行業協會，定期召開溝通協調會，在具體的經營行業中強調競爭與合作，規避惡性競爭。這些自律的行為證明電信業自身亦在反省行業發展中存在的問題。但這些自律行為終究是無源之水，無本之木，歸根結底，改變管理與考核體系，建立健全市場監管機構才是長遠之策。

（三）繼續深化國有電信企業體制改革

三家電信企業都為中央直管的國有大型企業，同時也都是上市公司。這就決定了這三家企業不僅要承擔國有資產保值增值的任務，也要對資本市場負責，對中小股東負責。企業以盈利為目的。但目前的情況是整個電信運營行業在政府主導的管理與績效考核的體系下運行，對國有企業管理還存在嚴重的行政色彩。高管行政任命，考核偏重發展指標而弱化利潤指標與健康指數。這就造成企業高管在任期內更注重企業的規模擴張速度與用戶發展數量，在指標壓力大于利潤壓力的前提下，更加不注重企業的長期健康發展。這與當前各地方政府的“GDP沖動”有極大相似之處。綜上所述，國有電信企業要真正做到有效發展，有序競爭，那么政府就應優化國有企業管理體制與考核評價體系，鼓勵企業自主經營。做到“行業監管要到位，政府管理不越位”。endprint