維護海權需要“人民戰爭”

齊岳峰

在日前舉行的第五屆全國邊海防工作會議上，中共中央總書記習近平發出了“努力建設強大穩固的現代邊海防”的號召。

這是建設海洋強國背景之下，國家最高領導層前所未有的最新表態。

開發海洋資源、維護海洋權益、建設海洋強國，需要各級政府和各個行業部門的支持與配合，需要每個中國人的關心與參與。但夢想絕對要腳踏實地。

近日，《瞭望東方周刊》對話國防大學國防動員研究中心研究員閆峰教授，用他的專業視角，解讀何為“統籌邊海防建設和邊境沿海地區經濟社會發展”。

維護海洋權益需要“人民戰爭”

《瞭望東方周刊》：第五次全國邊海防工作會議上，中央領導提出了“要堅持軍民合力共建邊海防，統籌邊海防建設和邊境沿海地區經濟社會發展，鞏固軍政軍民團結和民族團結”等問題。在中國海軍愈加強大的背景下，為何還要堅持“軍民合力”？

閆峰：當前和今后一個時期，我國安全威脅主要來自海上，遏制與反遏制、分裂與反分裂、侵權與反侵權斗爭的焦點也在海上，維護海洋權益形勢復雜嚴峻，可以說環境復雜，形勢嚴峻，危機四伏。

海洋開發、執法維權、海上軍事斗爭正日益成為互為條件、彼此支撐的有機整體，構成了建設海洋強國不可或缺的三大手段。隨著我綜合國力的上升，經濟先行，執法為主，民進軍護，社會參與，再輔以恰當的外交和輿論保障，當是我國維護海洋權益的基本模式。

首先，積極的經濟開發是前提。拋開主權問題不談，經濟利益是最大的海上利益。事實證明，在現行國際法規制體系下，最有用的“存在”還是經濟存在。

很早以前，我國在南海的軍事存在就延伸到了曾母暗沙，但還是無法避免他國在南海海域盜取我經濟資源，并以此作為聲索南海島礁的“證據”。

海洋開發，經濟先行，不僅能使人民群眾獲得實實在在的好處，共享發展成果，也有助于避免因領土主權爭議打亂國家抓住和用好戰略機遇期的決策部署，更能通過經濟利益的延伸增加我在執法和軍事上把別國“擠出去”的合理性。

試想，如果在一片廣袤的海洋中沒有一口油井、一座碼頭、一條漁船、一位游客，要想維護海洋權益，其難度是非常大的。

第二，有效的執法維權是核心。歷史上，我漁船、漁民在爭議海域被他國抓扣、罰沒、判刑，甚至槍擊的案例不勝枚舉，我國政府無法在自己的島礁和附近海域有效行使執法權、難以彰顯主權的問題十分突出。當前，我國作為世界上舉足輕重的經濟大國和負責任的政治大國，要利用好手中的法律武器，運用好海上執法力量，積極維護國家海上權益。

第三，合理的軍事運用是后盾。軍隊作為國家重器，一舉一動均體現國家意志，在維護國家海洋權益問題上擔負著不可推卸的責任。伴隨著我國防和軍隊建設的跨越式發展，海上軍事斗爭已能獲得更為可靠的作戰、作戰保障和勤務保障力量支撐，軍隊在維護國家海洋權益方面也擔負著多樣化、常態化任務。

第四，廣泛的社會參與是優勢。在維護海洋權益斗爭中，廣大人民群眾和社會團體積極參與，發揮了重要作用。沿海漁民冒著人身安全風險，積極響應號召，赴爭議海域做海打漁，配合執法維權斗爭，及時通報信息，捎帶補給物資，在墾海戍邊中發揮了“主權碑”、“流動哨”、“運輸線”的作用。愛國民企承擔著不可知的經濟風險，投身島礁和海域開發，為海上執法力量和軍事力量在遠海海域“站住腳”投入了大量資金和人力?？梢哉f，有了人民群眾的廣泛參與，才能打贏一場場維護海洋權益的“人民戰爭”。

最后，恰當的外交和輿論營造是保障。從本質看，我國面臨的海洋權益爭端并不是零和矛盾，而是復雜的利益糾葛。由于現實地緣格局制約，維護海洋權益的外交風險加大，處理不好可能導致我在國際政治博弈中處于被動；由于現代傳媒的迅猛發展，輿論宣傳造勢的尺度把握很難。

只有在外交上敢于發聲、善于斗爭、巧于周旋，打好外交組合拳，在輿論上積極營造、因勢利導、拿捏有度，努力搶占輿論制高點，才能準確傳達國家意志，在維護海洋權益中“穩坐釣魚臺”。

建設強大海防不簡單

《瞭望東方周刊》：你如何看中國海防建設現狀？是否有不盡如人意之處？

閆峰：近年來，在中央和地方各級黨委政府和軍事機關的堅強領導下，我國的海防事業取得了巨大成就。但與此同時，還存在著許多亟待解決的體制性障礙、方向性問題、政策性障礙和觀念性阻力，與“建設強大穩固的現代邊海防”的目標要求不相適應，一些問題甚至直接影響了維護海洋權益的成效。

一是領導體制上條塊分割，統籌力度不夠。我國目前的邊海防體制，是在國務院、中央軍委雙重領導下，在國家邊海防委員會的指導協調下，由軍隊和政府系統按職責分工的共同負責制，涉及軍隊、政府兩大系統的20余個主體。

從實踐來看，中央和地方設立的各級邊海防委員會，雖然在邊海防建設中發揮了重要的指導協調作用，但以議事協調為主的職能定位，決定了其難以打破對邊海防領導管理的縱向垂直關系，難以在實際工作中發揮統籌作用。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，專門提出“調整理順邊海空防管理體制機制”，也反映出進一步調整理順海防體制的緊迫性。

在力量隊伍統籌上，2013年成立海警局，在統一海上執法力量方面邁出了重要步伐。但這一改革仍處于探索階段，各職能部門的內部工作制度和職責區分仍不清晰，國家海警局仍不能全面擔負海上執法職責，軍地之間的協調機制仍不完善，距離真正的統籌建設和統一使用尚有差距。

二是職能定位上防管結合，管理職能偏弱。我國邊海防擔負有防衛和管理的雙重使命，海防工作的體制機制和建設思路，是在以軍隊為主的防衛作戰功能基礎上，附加其他執法管理功能逐步發展起來的。

隨著冷戰結束，兩極格局解體和經濟全球化不斷發展，國家安全逐步向為經濟社會長期穩定發展提供有利安全環境聚焦，大規模武裝入侵的外部威脅基本消失，同時海域執法管理和涉海維權的壓力大幅上升，海防工作的主要職能也逐漸調整為防衛和管理并重，管控成分不斷增大。但在建設指導上，不適應這一趨勢的現象依然存在。endprint

比如，大量陸軍海防部隊的建設思路仍然立足于抗敵大規模登陸作戰背景下的海岸（島）守備，建用脫節、訓用脫節的問題客觀存在。下一步，海防工作如何處理好防衛和管理之間的關系，直接關系到國家安全與穩定。

三是建設投入上分擔不均，現實激勵不足。邊海防工作作為國防的重要組成部分，在建設投入上按照中央地方事權財權劃分，根據力量隊伍屬性不同由中央財力（包括軍費）和地方財力共同負擔。從實際情況看，一些力量隊伍的建設投入格局，仍有必要作較大幅度調整，加大中央財力的支持力度。

比如，中央近年來高度重視海上民兵隊伍建設，鼓勵沿海漁民“造大船，捕大魚”。但根據農業部的扶持造船政策，國家對于漁船建造的補貼僅30%，漁民造大船的負擔太重，再加上嚴格的漁船數量和功率指標“雙控”管理，要造一艘大船就要損失幾艘小船，無形中影響了漁民的積極性。

再比如，現行民兵隊伍的經費保障采取“地方人民政府保障為主，中央財政補助”的原則執行，因此海上民兵隊伍建設對于經濟欠發達的沿海省份來說負擔很重，如不加大中央財力支持力度，有可能影響地方政府關心海防、建設海防的積極性。

四是思想觀念上重陸輕海，海防宣教不力。在許多人的觀念中，南海不過是地圖上的“右下角”。這些問題都源自長期以來在宣傳教育中對海洋和海防的忽視。

不僅如此，即使那些祖祖輩輩靠海謀生的漁民，也越來越多地鼓勵子女離開這片“祖宗?！?，去陸上為更好的生活打拼。這種情況如果任其發展，我國沿海地區的海洋文化、船網文化，也面臨著斷代消亡的危險。提高海防意識，保護海洋文化，還需未雨綢繆，長期經營。

建設海洋強國需要決心恒心

《瞭望東方周刊》：很多人都在談“海洋強國”，你對這個問題是如何理解的？

閆峰：開發海洋、保衛海疆、強化海權、鞏固海防，是一項需要統籌謀劃，長期經營，協力推動的系統工程。建設海洋強國，離不開中央政府的決心、有關部門的恒心和人民群眾的信心。在這方面，世界海洋強國的發展歷程可以給我們啟示，相關經驗做法也可以為我們借鑒。

第一，建設海洋強國，需要下定決心。美國是當今世界最強大的海權國家，但美國真正將目光投向廣袤的海洋，還是在19世紀末，至今不過100多年。同樣，蘇聯海軍從二戰時默默無聞的“小角色”發展為全球性海上力量，也僅用了30年。從美蘇海軍建設發展的經驗看，只要國力強盛、信念堅定，一個偏重大陸的國家走向海洋并不是遙不可及的夢想，而是實實在在的目標。

第二，建設海洋強國，需要建立任務牽引、規范合理的海防領導體制。美國的海防模式是集海洋防衛、管理和建設于一體的綜合性方式，海岸警衛隊是保衛美國海上安全、維護海上權益的主力。與陸軍、海軍、空軍和海軍陸戰隊相比，海岸警衛隊有三個不同的特征：一是準軍事化，平時在國土安全部編制內，不受國防部領導；二是具有海上綜合執法權，甚至有臨檢美國海軍艦艇的權力；三是屬于國家武裝力量的獨立組成部分，戰時劃歸海軍戰斗序列，接受戰區司令部指揮。2013年，我國海上執法力量隊伍的整合，也在很大程度上受到美國等其他國家相關力量建設經驗的啟發。

第三，建設海洋強國，必須統籌好國防建設和經濟建設，實現安全利益和經濟利益的雙豐收。以美國夏威夷州為例，2012年生產總值為700億美元，800萬游客直接消費就占生產總值的20%；同時，夏威夷群島還是美軍太平洋司令部實施前沿防御的樞紐基地。按2009年數據計算，駐島美軍及其75萬軍人和文職人員一年通過采購和消費共為夏島帶來122億美元經濟收益。不僅如此，夏島上的基礎設施建設也已成為貫徹國防要求的典范。夏威夷州最大的空港火奴魯魯國際機場與希卡姆空軍基地完全融為一體，且完全按照空軍樞紐機場標準要求設計和建造。平時美太平洋空軍使用空港的一條跑道，戰時可征用所有跑道滿足空軍飛機起降需要。夏威夷統籌經濟建設和國防建設的經驗，對于我國類似島嶼的規劃、開發、管理和利用，具有一定的參考價值。

第四，建設海洋強國，也離不開強大的海洋文化加以支撐。當今世界的海洋國家，在社會生活中處處散發出海洋的氣息。美國影視界推出的動畫片《大力水手》、系列電影《加勒比海盜》更成為海洋文化滲透全社會、輻射全世界的典型標志。由美國交通部管理、作為專業保障隊伍編組的美國國防后備船隊，其船身噴涂、船員服飾等都與美國海軍建制艦船十分類似，甚至被稱為美國“第五軍種”。以上種種，都顯示出海洋國家對海的熱愛、對海員的崇敬、對海軍的尊重，透露出濃烈的海洋文化氣息。endprint