京津功能定位應“和而不同”

陸大道

經過改革開放以來的快速發展，中國已經成為世界第二大經濟體。三大都市群，即以北京為核心城市的京津冀、以上海為核心城市的長三角、以香港為核心城市的珠三角，已具備條件逐步建設成為對東亞、對世界經濟有明顯影響的全球性大城市群。

這三個大城市群中的核心城市，也就是北京、上海和香港，正在成為全球性的資源交匯地、連接國家和世界經濟體系的節點和控制中心，也是中國進入世界的樞紐，世界進入中國的門戶。而且，它們也將成為世界上最具競爭力的經濟核心之一。

城市群規劃須跨越體制門檻

三大城市群的明確定位及其優化發展，應當成為“十三五”及此后一個較長時期內國家的“區域戰略”。它們的戰略定位和優化發展，完全符合全中國的整體利益和長遠利益，因此，以三大城市群及其直接影響的經濟區域構建，應對全球競爭中的國家競爭力、區域競爭力，是國家發展規劃和區域性規劃的重要目標。

需要強調的是，實施這樣的戰略定位，需要組織編制三大城市群及其相應的三大城市群經濟區的區域規劃。其規劃目標是發展世界級的大城市群和全球經濟的控制中心，是成為全球的資金流、信息流、物流、人流等“流”的重要節點。

相關規劃的主要內容應包括：區域的整體功能及城市發展方向的科學定位；瞄準國際趨勢，調整產業結構，逐步建成為具有強大競爭力的產業體系和重點產業鏈；促進空間重組和整合，有效引導人口、產業適度集中；優化城鄉土地利用結構，嚴格保護耕地，積極治理水污染，改善水環境質量；加強區域性基礎設施的統一規劃建設和一體化管理。

為此，必須堅決跨越現行體制（各城市對基礎設施行業的分塊管理）的“門檻”。

北京：大規模高級服務業

在京津冀大城市群及其一體化發展中，北京和天津的功能定位非常重要，長期以來也存有爭議。關鍵點有兩個：第一個關鍵問題是，作為首都的北京，該不該成為國家最大的經濟中心之一？

對第一個問題的回答是：北京應該、也完全可能成為以大規模高級服務業為主體的經濟中心。

上世紀70年代末，我國啟動了從東南沿海地區開始的改革開放，90年代初上海浦東開始實行特殊政策并進行大規模的以金融商貿中心為主的發展，自此以后，人們就期待著我國北方地區或者環渤海地區也出現類似浦東開發那樣的“國家行為”的“政策高地”。

北京作為首都，正在成為金融、商貿、高技術以及大規模研發、信息、中介等高級服務業的基地。北京早已是國家的“政策高地”。

這一重要性質不像東南沿海和浦東開發那樣，是通過黨和政府的最高政策綱領規定的，而是由首都的功能決定的。有些也是長期發展態勢的自然延伸。比如，國際性的高級服務業機構進入我國，需要與中央政府及各部門合作，它們的首選落戶地自然是北京。

30多年來，總部設在北京的金融機構占據中國金融資源的半壁江山，其中包括對金融市場發展有重要影響的決策和監督機構，如中國人民銀行、證監會、銀監會、保監會，以及實力雄厚的四大國有商業銀行總行、11家保險公司的總部，等等。

逐步發展壯大起來的中國工商行、中石化、中國移動等擁有國內前十家最大規模資產的企業，每一家的資產都有上萬億元至數萬億元。它們的總部在北京，自然而然會產生龐大的總部經濟。這種情況并不奇怪。許多發達國家的首都也都是由于這種功能而發展成為國際大都市、國際性金融和商貿中心的，如東京、巴黎、倫敦、首爾等。

需要說明的是，美國和澳大利亞的政治中心和經濟中心是分立的，是因為這兩個都是移民國家，經濟中心早已在港口城市（紐約、悉尼和墨爾本）形成。獨立建國后，由于各自的政治原因作出了新建首都的決定。前一種情形符合客觀規律，后一種情形屬于例外。

我國正在成長為全球經濟大國，在經濟全球化中的地位愈來愈重要，也將成為世界金融中心大版圖中的重要一極。這樣的發展態勢必然會在我國逐步形成2～3個具有國際意義的金融中心城市，并與若干個次級金融中心組成布局合理的金融中心體系。而作為政治中心的北京，具有成為國際意義上的金融中心的重要優勢，不僅可以建成為國家金融決策中心、金融監管中心、金融信息中心和金融服務中心，同時，也應該積極發展金融營運和金融交易。

經過以往二十多年的不懈努力，北京的經濟結構已發生了根本性轉變：服務業增加值已經占到三次產業的70%以上，第二產業（其中也是以輕型制造業為主）只占20%左右。北京地區的污染，已經不是“經濟中心”的功能所致。

而且，北京市人口規模過大，高級服務業的發展絕非主要因素之一，因為單位國民經濟增加值所需要的就業崗位中，高級服務業僅僅是制造業和其他服務業的1/3～1/5。

天津：東北亞航運中心

第二個關鍵問題是：天津能否代替北京，成為主打大規模高級服務業的京津冀大城市群的核心城市？

天津及其濱海新區開發具有相當的優越條件和巨大的發展前景，但其功能和目標不宜與北京、上海及浦東類比，符合天津自身特點和優勢的發展目標是東北亞重要的航運中心，國家先進制造業和原材料工業基地，北方重要的物流業、倉儲業、產品設計與包裝業基地等。

有人建議把天津定位為京津冀大城市群的（以高級服務業為主體的）經濟核心城市，其根據之一是“天津在解放前就是我國北方的經濟中心”。但那是指上世紀30年代，天津具有一批（小型）近代工業，當時曾經流行過“上青天”（上海、青島、天津）的說法。

新中國成立后的第一個五年計劃，北京的工業規模就很快超過了天津。目前，北京天津之間的經濟規模差距已經很大。更值得注意的是，北京已經是大批國際（國家）政治、經濟、文化等機構云集之地，為高級服務業的持續發展并大規模融入世界經濟體系創造了極為重要的條件。

自上世紀70年代，天津以鋼鐵、石油化工、基本化工為主的原材料工業和電力工業等及航運業有了很快的發展。改革開放特別是近十年來，濱海新區先進制造業大規模發展。但是，將這里定位在高級服務業，發展態勢卻不盡如人意。

2014年4月底有媒體報道稱：“8年前，在距離北京160公里外的天津濱海響螺灣商務區，兇猛的投資熱潮已上演，那里曾一度被稱作‘中國未來的曼哈頓。然而現在，48棟摩天大廈至今僅有兩棟正式完成入駐，多數項目或半途停工或封盤，摩天大樓宛如鬼城。”如果這一報道屬實，則說明天津關于金融商貿的發展定位已經帶來了經濟損失。

（作者系中國科學院地理科學資源研究所研究員，院士）endprint