論基層政府管理與社區(qū)民眾 自治良性互動的重要性

林志聰

摘要：目前我國社區(qū)民眾自治尚未實現(xiàn)真正意義上的自治，大部分的社區(qū)民眾自治屬于行政主導(dǎo)型模式，即我國基層政府習(xí)慣于運用行政指令等強制性手段和方式直接干預(yù)社區(qū)民眾自治。簡單、粗暴的管治方式難以發(fā)揮社區(qū)民眾自治的強大功能，與此同時，使得基層政府與民眾的摩擦不斷增多，甚至?xí)l(fā)劇烈的沖突。因此，建構(gòu)基層政府管理與社區(qū)民眾自治良性互動關(guān)系是實現(xiàn)基層群眾自治與和諧社區(qū)的現(xiàn)實必要。

關(guān)鍵詞：基層政府；社區(qū)民眾自治；良性互動；基層民主建設(shè)

中共的十七大報告提出“實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動”；中共的十八大報告提出“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制……發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實現(xiàn)政府管理和基層民主有機結(jié)合”。基層政府是與社區(qū)民眾最為接近的一級政府，它的管理行為直接作用于社區(qū)，對社區(qū)建設(shè)和治理具有非常巨大的作用。而社區(qū)民眾自治是基層群眾自治的重要組成部分，在現(xiàn)代基層社會治理中發(fā)揮著不可取代的作用。社區(qū)民眾自治運行與發(fā)展對基層政府管理具有反作用，不僅減輕政府管理的壓力，而且能改善政府管理方式、提高政府行政效能。實現(xiàn)基層政府管理與社區(qū)民眾自治的良性互動是實現(xiàn)基層政府有效管理與社區(qū)民眾真正自治、達到兩者相互促進與互補效果的前提，同時也有利于基層民主的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

“社區(qū)”一詞最早源于社會學(xué)范疇，本文將其引申為自治體和特定地域概念。社區(qū)民眾自治是指社區(qū)的民眾通過民主協(xié)商、增進信任、整合資源、采取合作的行為共同參與社區(qū)公共事務(wù)治理的過程，并逐步使共同體進入“自我維系”的狀態(tài)。[1]社區(qū)居民委員會的社區(qū)民眾自治的主要組織載體，是實現(xiàn)基層政府管理與社區(qū)民眾自治良性互動的紐帶。目前，我國社區(qū)民眾自治存在三種模式：行政主導(dǎo)型模式、半行政半自治模式和自治型模式。上述三種模式事實上代表著不同的價值取向：前兩種是要在重新進行社會整合和社會再造時，強化基層政府的功能，主要運用政府及其所控制的資源進行自上而下的社會整合，并形成“新政府社會”；而后一種則是強化基層社區(qū)的功能，主要通過政府下放權(quán)力，建立社區(qū)自治組織，并通過這一組織動員社會參與進行社會整合，形成“社區(qū)制社會”。[2]后一種模式是我們所追求和努力構(gòu)建社區(qū)民眾自治模式。

一、基層政府管理與社區(qū)民眾自治良性互動，是摒除傳統(tǒng)單向社區(qū)管理積弊的必然路徑

基層政府管理與社區(qū)民眾自治良性互動是相對于傳統(tǒng)基層政府管理與社區(qū)民眾自治被動管治模式而言的。“政府推進，行政主導(dǎo)”是我國社區(qū)建設(shè)管理的基本特征，社區(qū)民眾自治是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下進行的，政府利用行政強制力來推動社區(qū)建設(shè)導(dǎo)致了社區(qū)嚴重的行政化傾向。社區(qū)和行政區(qū)混為一談，社區(qū)規(guī)劃時過分強調(diào)行政區(qū)劃分的整齊統(tǒng)一，忽視了社區(qū)居民的認同感和自治參與意識。這種由上而下的單向管治模式，使得基層政府與社區(qū)民眾雙方在不平等的地位前提下，難于實現(xiàn)良性的互動。因此，良性互動要建立在兩者地位平等、權(quán)力邊界清晰的基礎(chǔ)上，打破傳統(tǒng)政府管理定勢思維，增強政府對社區(qū)群眾訴求的回應(yīng)性，把基層政府對社區(qū)民眾自治的介入定位于對社區(qū)民眾自治運行進行服務(wù)、協(xié)調(diào)、保障和監(jiān)督之上，在基層政府與社區(qū)民眾之間建立起協(xié)商與合作的雙向互動機制，共同處理社區(qū)的公共事務(wù)。在基層政府與社區(qū)民眾自臺良性互動的實踐探索中，較為成功的案例就是“江漢模式”。“江漢模式”開拓了基層政府依法行政與社區(qū)民眾自治相結(jié)合、基層政府管理功能與社區(qū)民眾自治功能互補的、全新的良性互動治理模式。

二、基層政府管理與社區(qū)民眾自治良性互動，是構(gòu)建和諧社會的必要條件

傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式，基層政府更傾向于采取直接、強制的命令手段和方式對社區(qū)民眾進行管理，民眾往往處于被動的地位，因為這種管理模式是自上而下的單向模式，民眾向上的訴求渠道被阻隔，因此，民眾的訴求和意見難以通過正常渠道向政府反映，民眾的需求亦無法得到滿足。當(dāng)社區(qū)民眾無法通過法律賦予的權(quán)利自主管理社區(qū)公共事務(wù)，也無法通過正常渠道將訴求反映給政府，或政府對反映上來的民意不重視，民怨可能不斷積累，最終會以非正常渠道與方式發(fā)泄出來，造成社會的不穩(wěn)定。近年來，我國因環(huán)境污染所造成的群體性事件呈多發(fā)態(tài)勢就是很好的例證，自1996年以來，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速。2011年環(huán)境群體性重大事件同比增長120%。僅2012的短短四個月，接連爆發(fā)了三起環(huán)境群體性事件——什邡市反對鉬銅項目事件、啟東市反對達標(biāo)水排海基礎(chǔ)工程、寧波市反對引進PX項目事件。環(huán)境群體性事件的集中爆發(fā)，有些人認為這是經(jīng)濟高速發(fā)展帶來的負面效果。但筆者認為更為根本的原因是基層政府與社區(qū)民眾之間缺乏良性的互動。缺乏良性互動的主要表現(xiàn)就是社區(qū)民眾自治機制缺失，以及基層政府的決策民眾參與程度低。一些基層政府計劃在本社區(qū)興建有潛在污染風(fēng)險的項目，政府在決策問題上一味迷信領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗、專家意見、科學(xué)論證，恰恰不愿意建立與社區(qū)民眾溝通、協(xié)調(diào)的平臺，社區(qū)民眾參與本社區(qū)公共事務(wù)決策權(quán)得不到保障，同時，社區(qū)民眾的利益訴求也得不到回應(yīng)。這也不難理解“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”已成為目前我國民眾表達利益訴求的主要途徑和方式。基層政府管理與社區(qū)民眾自治之間的良好互動是社會的減壓閥，一旦這個減壓閥被堵塞，社會矛盾就會不斷積累，成為社會不穩(wěn)定的導(dǎo)火線。

三、實現(xiàn)基層政府管理與社區(qū)民眾自治的良性互動，是社會轉(zhuǎn)型平穩(wěn)過渡的現(xiàn)實需要

20世紀(jì)90年代以來，計劃經(jīng)濟體制逐漸向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，隨著市場經(jīng)濟體制的不斷深入發(fā)展，社會各方面也發(fā)生重大變化，各種新問題、新挑戰(zhàn)沖擊著轉(zhuǎn)型中的中國社會。一元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、“單位制”解體、城市化高速推進，使得過去單位管轄的大量公共事務(wù)被釋放出來，以及新增大量的公共事務(wù)，如果還是依賴傳統(tǒng)管理模式——由基層政府大包大攬，基層政府必然會因能力、人力、財力和精力的限制，無法處理好繁雜的公共事務(wù)，而且還可能因公共事務(wù)處理不當(dāng)造成社會的不穩(wěn)定。因此，面對社會轉(zhuǎn)型所增加的大量公共事務(wù)，基層政府管理與社區(qū)民眾自治應(yīng)該有明確的職能分工，基層政府應(yīng)該下放部分權(quán)力，把那些能讓社區(qū)民眾自治就能解決的公共事務(wù)由社區(qū)來承擔(dān)。只有兩者實現(xiàn)了良性互動，才能使相互配合，互相補充，使社會轉(zhuǎn)型平穩(wěn)過渡。

四、實現(xiàn)基層政府管理與社區(qū)民眾自治的良性互動，是新形勢下發(fā)展基層民主的內(nèi)在追求

我國憲法明確規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”社會主義民主的實質(zhì)是人民群眾在享有對生產(chǎn)資料所有權(quán)的支配權(quán)的基礎(chǔ)上，成為國家和社會的真正主人，享有管理國家及其他社會事務(wù)的權(quán)利。真正的社區(qū)民眾自治，就要讓廣大的社區(qū)民眾直接參與公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理，充分反映他們的利益訴求，保護自己的權(quán)益不受侵犯。但由于我國社區(qū)產(chǎn)生和發(fā)展的特殊性決定了目前社區(qū)獲取資源能力相對較弱，社區(qū)民眾自治積極性不足和自治水平較低，因此，基層政府需要推進社區(qū)構(gòu)建起社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的社區(qū)自治體制，同時為社區(qū)民眾自治提供政策環(huán)境。從而社區(qū)民眾自治在基層政府的推進和培育下實現(xiàn)真正意義上的社區(qū)民眾自治。

基層政府管理與社區(qū)民眾自治良性互動的重要性進行探討，企盼能促使政府與民眾等各主體都能重視基層政府管理與社區(qū)民眾自治良性互動的重要性，同時也為日后建構(gòu)合理、科學(xué)的基層政府管理與社區(qū)民眾自治良性互動模式提供理論支持。

參考文獻：

[1] 陳偉東.社區(qū)自治——自組織網(wǎng)絡(luò)與制度設(shè)置[M].中國社會科學(xué)出版社，2004：1

[2] 徐勇.論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治[J]. 華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2001,(05)：7