欠發達農村生態治理創新

陳+東+付雨鑫

[摘要]綜合人口結構、民族分布、地理環境來看，甘肅的生態屏障戰略地位凸顯。老莊、孔孟等先賢奠定了生態治理的思想基礎，之后與時俱進地變遷，政府的踐行力度也持續強化，然而現實農村生態情況不容樂觀，甘肅的形勢也十分嚴峻。從公共治理理論出發，主要有三個方面的深層動因：企業逐利罔顧其他，政府績效考核缺陷，農戶人為加劇破壞。新農村生態治理亟待創新：以地方政府為主導力量、以鄉鎮企業為重點客體、以社會組織為橋梁紐帶、以個體農戶為核心依靠，綜合多種手段統籌保護、恢復、建設，實現生態、經濟、社會三維效益的整體優化。

[關鍵詞]生態治理；環境政治學；新農村建設

[中圖分類號]F323.22[文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）08-0044-05

一、引言

基于環境政治學視角，環境問題也是政治問題，尤其在我國集權型管理體制下，強政府、弱社會、大企業、小公民特征明顯，以公共價值為導向嵌入綠色績效考核指標對生態治理具有很強的促進作用。甘肅作為典型的欠發達地區，生態治理與扶貧開發和民族問題交織，與此同時，現實困境為制度變遷提供了空間和土壤。

二、生態治理為新農村的建設提供環境保障

2006年新農村建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的20字方針正式提出。新農村建設是系統性工程，經濟建設是新農村建設的物質基礎，政治建設是新農村建設的制度保證，文化建設是新農村建設的精神支撐，社會建設是新農村建設的基本目標，生態治理為新農村建設提供環境保障。農村地域范圍廣，人口數量多，小康社會的全面落成必然要求推進新農村建設，糧油、蔬菜、瓜果等人類賴以生存的生活必需品在農村生產，食品在初期環節上的污染程度關乎全體國人的身體健康。在生態治理的發展進程中，我們走了一條先城市后農村的道路，這與農村環境保護某種程度的被忽視有很大關系，對其的認知至少應該提到與城市相當的高度，近年來農村環境污染引致的沖突劇增，已直接影響到社會穩定。[1]新農村建設的生態治理對甘肅意義尤甚，從人口結構上看，甘肅貧困縣數量58個，2012年末全省常住人口為2 577.55萬人，其中，城鎮人口998.80萬人，占38.75%；鄉村人口1 578.75萬人，占61.25%。從民族分布上看，多民族聚居特征明顯，全省55個少數民族共計241.05萬人，占全省總人口的9.43%，新農村生態建設與扶貧開發、民族問題交織，錯綜復雜。從地理環境上看，甘肅位于西北內陸，地貌復雜多樣，是長江、黃河重要的上游水源區，河西走廊作為生態屏障在全國范圍極具戰略地位，然而由于多種原因致使環境十分脆弱，自然災害頻發，制約束縛著整體的可持續發展。

三、環境政治學視角下生態治理的變遷回溯

（一）生態理論的歷史境遇

環境問題很早就進入了政治學視野，數千年前先秦時期把其歸納為帝王之德的范疇，老子“道法自然，無為而治”和莊子“天人合一”都包含了人類世界與自然環境間樸素的辯證關系，成為環境政治學啟蒙誕生的思想基礎。以孔子、孟子為代表的儒家先賢尊崇“王道”，將保護環境與民本思想結合，西漢時期的董仲舒雜揉百家而集大成，提煉升華至皇家政治的全新高度，以程顥程頤兄弟、朱熹、王陽明為代表的宋明理學進一步提出“萬物一體”。[2]19世紀工業革命后，人類利用、改造、破壞自然的能力極大提高，環境問題逐漸累積，以英國倫敦為例，空氣污染日益嚴重，乃至成為世界聞名的霧都，僅1952年的煙霧事件就造成1.2萬人喪生。人類絕對中心主義的轉向發軔于20世紀60年代，卡遜《寂靜的春天》使環境政治走上歷史舞臺，羅馬俱樂部《增長的極限》引起理論界廣泛關注，聯合國1972年《人類環境宣言》的通過將生態治理列入國際議程，1992年提出可持續發展。[3]20世紀90年代伴隨著我國社會經濟的快速發展，生態破壞和污染問題明顯增多，國內學術界引入環境政治學應對現實困境，從此該研究持續升溫。

（二）生態治理的政府踐行

從生態治理實踐來看，自周代開始設置了專門治理山川林澤的政府機構：虞衡，這也是世界上成立最早的官方環保部門，該制度歷經多個朝代的變遷，但基本架構一直延續至清末。整個民國的統治階段里戰亂不止，加上自然災害使得環境保護不能貫徹實施，盡管如此，北洋時期兩任農林總長宋教仁、張謇都對破壞生態平衡行為以律令形式頒布限制。[4]1949年中國共產黨執政后，制定一系列法律法規、政策文件保護環境，與此同時，組織機構的建設力度不斷加大。1973年設立國務院環境保護領導小組辦公室，1982年成立環境保護局，歸屬當時的城鄉建設環境保護部，1988年從中分離獨立為國務院副部級直屬局，1998年更名為國家環境保護總局，并將級別提升為正部級。黨的“十七大”將生態文明寫入政治報告，2008年成為國務院組成部門，并更名為環境保護部，“十八大”提出“五位一體”，把生態文明建設與經濟、政治、文化、社會放在同樣的戰略高度。在地方政府層面，也相應設立環境保護機構，并將生態治理嵌入政府績效考核體系，以甘肅為例，2012年已有194家企業完成“十二五”規劃的農業源減排工作，為全國第一個循環經濟示范區的設立提供了良好契機。

四、農村環境惡化的深層動因——基于公共治理的分析

然而現實農村的生態情況距離建設目標相差很遠，局部環境惡化，整體改善不大，食品安全堪憂，空氣質量下降，資源約束趨緊，基于多元主體來看，主要有以下三個方面的深層動因。環境治理具有典型外部性，企業趨利避害，治污動力不足，出現市場失靈，基層地方為經濟發展和財政收入考慮，往往對這些利稅大戶監管虛置，導致政府失靈，普通農民個體力量弱小，環保認識不足，只有當問題嚴峻到危機生存時才會采取行動。

（一）企業追求最大經濟利益而罔顧環境保護

農村地區企業主要有兩種：一是資源加工型，依賴自然資源條件優勢；二是勞動密集型，農村勞動力價格相對更低，這兩類企業通常都采取粗放經營模式，能耗多污染大。企業作為市場組織，在缺乏社會責任和倫理道德的內在約束下，逐利本性往往會驅使其為了自身利潤減少環保投入，如我國第一大金礦紫金礦業壓低生產成本，快速發展的同時污染事故不斷，更在2010年發生銅酸水滲漏事故，導致汀江部分河段嚴重污染及大量網箱養魚死亡。2011年，位于渤海中部的我國最大海上油田蓬萊19-3油田溢油事故累計造成5 500 km2海面受到污染，海洋生態嚴重破壞，漁業損失慘重，作業者康菲公司在長達兩個多月的時間里消極應對。鄉鎮企業多為勞動密集型，在傳統城鎮化過程中作用很大，擴大農村剩余勞動力就業，增加農民可支配收入，但普遍對“三廢”的技術處理落后，規模小且布局分散，成為農村另一主要污染源。[5]不少企業的環境問題居然一直存在，如2011年甘肅徽縣寶徽實業集團266名工人血鎘超標，附近柳林鎮小文坪村和后溝村大量村民和兒童陸續檢測出鎘和鉛超標，而早在2006年這里便發生過334名兒童血鉛超標事件。

（二）政績考核體制對長效生態治理激勵不足

“十八大”首次單篇論述生態文明，十八屆三中全會提出，要實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，中央層面不斷提高對生態建設的重視度，很多地方也相繼推進環境績效考核機制。饒是如此，期間仍發生了很多重大環境污染事件，似乎陷入了越重視越嚴峻的悖論困境，如2009年陜西鳳翔縣615名兒童血鉛超標事件之后，多地血鉛超標事件連續3年頻發不止。這些事件的集中爆發，一定程度上反映出對生態文明建設理論層面的重視與實踐執行的脫節，由于生態文明的內涵豐富性、層次多樣性、地區差異性，規范統一的全國性指標考核體系構建相當困難。在集權式管理體制下，地方官員為政績前途考慮，針對中央命令和要求，紛紛實施關于環境問題的一票否決制，然而這種考核僅僅停留在低層次的生態保護階段，目標主要限于任期內環保方面平安無事，突出表現為節能減排、排污控制等顯化的剛性指標，避免觸及底線，一票否決實際上淪喪為最低標準。考核晉升體系中生態內涵嵌入不夠，缺乏激勵作用，生態修復、改善、創建等長期性建設方面的效果滯后于官員在任期間，故而在該方面往往被選擇性過濾和忽視，與此相反，立竿見影的政績工程是地方政府的理性選擇。[6]

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（三）農戶生產生活習慣的轉變加劇生態破壞

一是規模種養殖業帶來的面源污染。畜禽養殖業規?；?、集中化，耕地氮污染負荷隨之增加，我國單位耕地面積平均負荷已逼近歐盟農業政策規定的警戒線170 kg/公頃，四川、貴州等部分省份已達202.98 kg/公頃。[7]環保部數據指出，畜禽養殖污染物排放總量約為農村生活污染排放總量的1.5倍，位于全國重點污染排放領域之首，2013年“黃浦江浮豬”事件折射出畜禽養殖業嚴峻的環保問題。二是農業生產中農藥化肥的過度使用。統計表明，我國每年至少10億畝土地受到農藥的污染破壞，跟發達國家相比，農藥的單位面積使用量高出3倍以上。我國化肥單位面積使用量遠超國際安全標準，平均的有效利用率卻很低，僅有35%左右，其余的廢棄后直接間接轉換為污染源。令人擔憂的是，由于農民普遍對農藥化肥的危害性認知不夠，且未能掌握正確使用的科學知識，導致農藥化肥的路徑依賴呈增長趨勢。三是農村生活污染的日益增多。目前農村每年制造的生活垃圾3億噸左右，大部分地區還沒有可集中處理的專門場所，至少3成屬于農民隨意廢棄堆放，其中，難以消解的電池、塑料制品等比例上升，畜禽糞便總體土地負荷警戒值達到環境脅迫水平的0.49，已超國際安全線0.4，生活垃圾的腐爛變質會釋放有害氣體，并對土壤滲透污染。[8]

五、甘肅新農村建設生態治理的現實困境

甘肅在生態治理方面“以獎促治”，積極推進農村環境連片整治，確定“十二五”農業源減排946家，取得了一定成效，截止2013年1月已經創建30個國家級生態鄉鎮，新命名157個省級生態鄉鎮和127個省級生態村。然而自1995年全國生態示范區建設以來，近20年間只有平涼2011年通過考核驗收，級別也只是3類，無論規模還是級別都遠遠落后于其他省份，到目前為止，全省還沒有被命名的國家級生態市（區、縣）（注：根據中華人民共和國環境保護部官方網站資料搜集整理）。而楊開忠主持的國家社會科學重大項目首次對全國各省市自治區的生態文明水平予以排序，甘肅倒數第5，處于最后陣營，在四川大學“美麗中國”研究所發布的2013年度排行榜中，甘肅生態建設方面的單項排名仍然位居后列，這從側面反映出甘肅農村生態治理形勢十分嚴峻，面臨困境突出體現在兩個方面。

（一）農村人為污染增加

甘肅農村土地的資源承載負荷越來越重，僅畜禽糞便產量每年高達4 000多萬噸，規模超過農村地區企業的固體廢棄物，而且大部分并未得到綜合處理和循環再利用，已經成為農村主要污染源之一。據統計，在農戶個人生活方面，平均每人每年制造約220 kg生活垃圾、500 kg糞尿和1.3噸生活污水，而甘肅廣大農村地區垃圾處理、旱廁改造、污水排放等基礎設施落后匱乏。甘肅作為西北地區欠發達省份，農業發展長期依賴傳統農用物資，每畝化肥用量19 kg，高于全國平均值13.9 kg，其中70%屬于無效浪費且淪為污染源，農藥和其它生物制劑消耗量每年累計10多萬噸，這些使得原本貧瘠的土地有機質比例萎縮，耕地肥力大幅降低，地膜覆蓋面積僅次于新疆，成為潛在污染。甘肅發展循環農業，自2011年開始實施《甘肅省秸稈飼料化利用規劃》，推廣成熟實用技術，取得了較大成效，仍有部分農戶為求省事便利，焚燒秸稈導致煙霧彌漫，誘發嚴重的瞬時性空氣污染。陳建民等定量研究后發現，每年燃燒的秸稈產生CO22.5億噸、氮氧化合物280萬噸，顆粒物多環芳烴及烷基多環芳烴的排放總量分別為1 088噸和379噸。[9]

（二）生態系統破壞嚴重

甘肅74.94%的耕地屬于旱地，水資源分布很不均衡，部分地區過度利用導致水位降低，全省共計約39萬km2土地面積存在水土流失現象，黃河斷流時間延長，水質受污破壞嚴重。甘肅是全國荒漠化危害最為嚴重的省份之一，荒漠化土地面積28.3萬km2，約占全省總土地面積的2/3，約占全國荒漠化面積的1/3，近7 000萬畝草原存在荒漠化直接威脅。水資源危機、荒漠化、人為破壞帶來生態失衡，動植物的多樣性減少，草原、森林的植被覆蓋率降低，各種病蟲害增多，全省退化草地比例39%，面積達10 693萬畝，以甘肅最大的牧區甘南藏族自治州為例，天然草地90%左右退化。[10]環境惡化帶來的苦果之一便是自然災害頻繁發生，2010年“8.8”舟曲特大山洪泥石流災害是新中國成立以來最為嚴重的山洪泥石流災害，蘭州連續多年春季出現沙塵暴天氣，2013年10月白銀發生嚴重霧霾，定西岷縣漳縣地震、隴南地震洪澇災害都造成了巨大的經濟損失和人員傷亡，新農村建設中的生態治理迫在眉睫意義重大。

六、欠發達地區農村生態治理創新——基于環境政治學視角

區域生態具有公共池塘資源屬性，傳統單極中心體系下政府的獨角戲已被實踐證明效果甚微，企業組織、公民參與、社會團體的多元嵌入能有效發揮不同主體的資源優勢，在平等協商基礎上表達各自的利益訴求，運用市場調節、法律規制、行政管控、價值引導等多種手段實現生態環境的善治。

（一）企業污染強制性和誘致性措施并舉

林毅夫在其著作里運用“供給—需求”框架解讀制度不均衡的原因，并區分強制性、誘致性兩種方式，對于廣大農村地區企業污染的制度供給也應綜合兩方面入手。[11]首先，法律實施機制的完善。法律具有普遍約束力，屬于最權威的社會規范，在此層面健全刑事追究和損害賠償等內容，嚴格環保行政執法，提供必要的威懾作用，起到管理理論的“火爐”效應。[12]以甘肅為例，2013年5月起先后對807家企業專項檢查廢水排放，懲治處理其中的110家環境違法企業，并在蘭州市城關區、永登縣偵破兩起環境污染案，刑事拘留犯罪嫌疑人3名。其次，配套治理政策的銜接。甘肅農產品加工業是農村環境污染的重要來源，在全省構建循環經濟示范區的背景下，將中小企業若干扶持政策與環境保護結合，制定并落實對積極治污企業的鼓勵措施，從融資擔保、技術咨詢、信息提供等公共服務角度出發，重點支持清潔生產、廢棄物回收等節能項目。[13]再次，鄉鎮工業園區的建設。立足區域農業特色，因地制宜借鑒“浙江進園集中模式”，科學合理地規劃布局，在稅收、土地、規費等方面給予優惠，引導企業向工業園區集聚，強化對重點污染源的監測、督查，擴大污染治理的規模效應，促動環保標準的提高和產業技術的升級，2013年全省完成109家試點企業標準化建設工作，隴西文峰示范園區的中藥材生產加工，定西馬鈴薯產業集群的發展等已初顯成效。最后，企業環保責任的內化。很多企業呈現出污染排放與利稅額度的正相關，反映了功利主義邏輯和市場至上法則對社會責任的侵蝕，大衛·洛克菲勒認為，社會責任要變成企業行為的有機部分，起到自律作用，而不是外加的慈善行為，要實現洛克菲勒所言，就必須將傳統意義的環保責任予以內化。[14]對認真履行環保責任的鄉鎮企業補貼和獎勵，對超標排污的依法嚴厲懲戒，2013年甘肅對369個重點減排項目給予資金補助，樹立典型榜樣進行表彰和宣傳，起到示范帶動作用。

（二）政府在主體格局中履行元中心角色

生態治理屬于復雜性公共事務，所涉利害關系人眾多，政府由于其天然的公共性、權威性等特點責無旁貸承擔起元中心角色。[15]從政府自身體系來看，首先，人與自然的和諧共處、社會的可持續協調發展等理念需內化為績效追求的公共價值取向。張康之認為在后工業時代的今天，建構治理模式必將以公共精神為基礎，在生態環境問題上，行政倫理和職業道德為權力異化構筑起最后防線，它們提供柔性價值認同和深層心理約束。[16]其次，推進農村環境保護的規范化、常態化。長期以來存在著城鄉二元生態治理結構，從根本上是對農村居民環境公民權的侵害，在立法層面借鑒美國等發達國家經驗，針對不同區域農村的特點，制定具體化、可操作性強的專門性法律法規，甘肅率先在全國第一個以政府令的形式頒布施行了《甘肅省環境保護監督管理責任規定》。在農村環保問題行政執法環節，建立信息公開和問責機制，明確相關機構、部門、人員的權限和義務，增進農戶個體、社會組織、新聞媒體等公眾參與，加強對地方政府生態治理行為的監督制約，與此同時要細化其長效建設的考核激勵。再次，“科斯定理”提出對公共物品清晰界定產權能有效降低交易成本，據此理論可將生態補償和排污權機制引入農村環境保護。如：2011年6月1日，甘肅省新制定的《甘肅省林業生態環境保護條例》正式實施，條例就體現了誰破壞誰恢復、誰污染誰治理、誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則。最后，政府協調管理體制和公共治理政策的適時創新。很多時候環境污染屬于跨區域的，可以借鑒日本模式做法：結合首長負責和統一管理，加強同級政府、部門的橫向協調溝通。困擾欠發達地區的另一難題是資金投入不足，除了財政轉移支付和排污處理收費外，應擴大各種投融資渠道，如：鼓勵公益性捐助等民間方式，優化組合并提高使用效率。

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（三）農戶積極參與環保和生態農業發展

農村的環境污染和生態破壞覆蓋范圍廣泛，污染破壞行為具有天然的隱蔽性，隨機分散難以預測，農戶生產生活造成的面源污染更是如此，末端治理無法固本清源，農戶的積極參與對于保護和建設農村生態環境舉足輕重。[17]其一，農戶生態素養的培育是深層保障。生態素養是指人們在后天學習和實踐中逐漸獲得的、能直接影響主體環境行為的環境價值觀、環境情感、環境態度、環境知識、環境技能和環境行為自信心及意愿的總稱。[18]欠發達地區農民受教育程度普遍較低，針對他們的具體認知特點，利用電視、墻體標語、手機短信等傳播媒介，采取通俗易懂的形式，宣傳貼近生產生活方面的環保百科，邀請專家學者、環保能手傳經送寶，通過農村中小學平臺引導青少年對父輩進行知識“反哺”，增強農民生態維護和建設的意愿。其二，擴大民間組織的參與是基礎方略。全省農村民間組織數量少規模小，整體力量比較薄弱，應積極參與農村發展，充分發揮助推作用，甘肅第一家環保組織綠駝鈴協助會寧縣頭寨子鎮牛家河村村民成立了生態農業專業合作社，通過推廣實施葵花種植項目，減輕當地土質污染，提高農戶自組織程度，在建立“NGO+合作社+農戶”運行模式方面作出有益探索。其三，農村生態農業的發展是根本途徑。甘肅大部分農村還很落后，脫貧致富的任務艱巨而急切，發展生態農業為農民經濟增收和區域環境改善的雙贏提供了道路選擇，如：靖遠縣北灣鎮生態農業專業合作社引進種植水果型茭白，古浪縣指導推廣生物肥、沼渣入田等低碳循環技術都已取得明顯成效。減少農藥、化肥的過度使用，實現地膜、糞便的無害處理，推廣農田秸稈的綜合利用，降低農業生產的人為污染，探索太陽能、風能等綠色能源的替代技術，以沼氣為例，甘肅省農牧廳統計數據顯示：截止2013年年底全省沼氣用戶累計119萬戶，使590多萬畝耕地受益，年可替代煤炭89萬噸，相當于增加收入12億元，減排CO2190萬噸，保護林地400萬畝。

七、結語

傳統的政府獨角戲模式亟待解構與創新，農村環境治理的未來發展應邁向多元善治：以地方政府為主導力量、以鄉鎮企業為重點客體、以社會組織為橋梁紐帶、以個體農戶為核心依靠，在指導思想上以科學、持續、和諧、全面的觀念為統率，在具體內容上生態保護、恢復、建設統籌規劃齊頭并進，綜合運用市場調節、法律規制、行政管控、價值引導、科技扶助等多種手段，實現生態、經濟、社會三維效益的整體優化。[19]

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