地方政府融資平臺的融資租賃模式及風險防范

湛++泳+葛振宇

[摘要]融資租賃作為一種集融資與融物相結合的新型金融方式，能為地方政府融資平臺的基礎設施項目建設提供長期限、低成本的資金。由于我國融資租賃行業的發展還處于起步階段，與融資租賃行業相關的制度措施并不完善，在融資平臺中開展融資租賃業務將產生諸多的風險。文章概述了我國融資租賃行業發展狀況，分析了融資租賃應用于政府融資平臺的優勢和業務模式，并對模式在實際運行中可能出現的風險進行剖析，在此基礎上提出了相關的風險防范措施。

[關鍵詞]政府融資平臺；融資租賃；風險防范

[中圖分類號]F832.3[文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）08-0092-06

地方政府融資平臺在我國推進城市化、工業化發展的過程中，對我國經濟發展和城市化建設發揮了重要的作用。但與此同時由于政府融資平臺資金來源比較單一，遠遠不能滿足地方建設的需要，同時也給地方政府帶來了巨大的債務。融資租賃作為一種快速發展的金融服務方式，具有融資和融物的雙重功能，能夠為地方政府融資平臺盤活存量資金、實現風險共擔和吸收社會資本，在合理配置社會資源、充當資金運作的中介和資產管理等方面都有獨特功能優勢，已成為地方政府融資平臺獲取資金融通的重要方式之一。由于我國融資租賃行業的相關法律監管等制度措施不完善，加之融資租賃交易中有多方經濟主體參與、涉及多個交易合同，因此政府融資平臺開展融資租賃業務將可能出現諸多風險。如何防范這些潛在的風險使政府融資平臺融資租賃業務健康運行，讓融資租賃更好的服務于我國經濟建設具有十分重要的意義。

一、我國融資租賃行業發展現狀

融資租賃是市場經濟發展到一定程度而產生的一種新型租賃形式和融資方式，是集金融、貿易、服務和技術更新為一體的新型金融產業[1]。目前，融資租賃在國外發展非常迅速，在國際資本市場中占有相當重要的位置，在市場經濟發達的國家中，企業采用租賃方式進行融資的規模已經超過了銀行信貸。我國于20世紀80年代引入融資租賃，成立初期，租賃業迅速發展，但后來由于制度的缺陷，使整個行業在20世紀90年代進入清理整頓的寒冬時期，直到2007年銀監會頒布的新的《金融租賃公司管理辦法》才使得中國租賃業重獲新生，此后幾年國內融資租賃業進入幾何級增長時期。截至2013年6月底，全國在冊運營的各類融資租賃公司總計669家，其中包括21家金融租賃公司，98家內資租賃公司以及550家外商租賃公司；從全國業務發展情況來看，融資租賃合同余額為19 000億元人民幣（見圖1）。

從發展規模來看，雖然我國融資租賃總規模已排到了世界第二位，但是在我國經濟中的滲透率與發達國家相比仍舊較低。2012年我國融資租賃的市場滲透率為4.14%，融資租賃GDP滲透率僅為2.98%。目前，政府融資平臺的融資租賃業務發展還處于起步階段，根據審計署公布的數據顯示，截至2013年6月底，融資租賃在政府性債資金來源中所占比重只有0.69%，融資租賃在政府融資平臺中的業務量還比較少，融資租賃的優勢在政府融資平臺中還沒有完全發揮出來。隨著我國城市化、工業化的步伐加速推進，在城市基礎設施建設方面將需要大規模投資，產生龐大的融資需求，而這些基礎設施建設的大部分由融資平臺承擔，這將為融資租賃業的發展帶來極大的發展機遇和廣闊的發展空間（見圖2）。

二、融資租賃應用于政府融資平臺的優勢分析

融資租賃具有融資和融物的雙重功能，能夠為政府融資平臺盤活存量資金、實現風險共擔和吸收社會資本，在合理配置社會資源、充當資金運作的中介和資產管理等方面都有其他工具不可替代的功能優勢。

（一） 盤活存量資金，提高資金流動效用

政府融資平臺在支持城市化過程中需要大量資金注入，且投資大、資金回收期長，若大批項目同時開展，則政府在集中還貸期將面臨嚴重的資金短缺。而采用融資租賃的方式來助推項目的建設，可以緩解融資平臺一次性大額投資帶來的資金壓力[2]。在項目投資初始期平臺企業只需支付一定數額的租賃租金就可以獲得租賃項目的使用權和經營權。另一方面，任何項目在建設經營過程中都具有周期性，都可能面臨臨時性的支付困難。融資租賃具有靈活性的返款特點，平臺企業可以根據自身的資金實力和項目的租賃期限與融資租賃公司進行協商，制定靈活的租金返款方案，使平臺的資金流量與租金的返款期限相匹配，從而能盤活平臺的存量資金[3]。融資平臺可將盤活的資金投入到新的建設項目中，提高資金的流動效用，能夠有效地緩解政府基礎設施建設的資金壓力。

（二） 實現風險共擔，提高項目建設質量

在政府融資平臺的融資租賃業務中，租賃期內平臺企業向融資租賃公司支付租金即可擁有基礎設施的經營權和收益權，而基礎設施的所有權依然為融資租賃公司所享有。若項目建設質量不合格，必將影響項目的租賃期限從而降低租賃公司的租金收益，融資租賃公司為了獲取長期的租金收入將有強大的動力去監督項目的建設質量，融資租賃公司加入項目質量的監管極大地減輕了政府相關部門的工作，更好地保證了項目的建設質量。融資租賃公司還可以購買與工程質量相關的保險，讓保險公司參與到質量監督的工作中來，實現建設項目的多重市場監督。因此，融資租賃能夠發揮項目風險共擔的優勢，不僅能夠提高項目的建設質量，而且可以加快建設進度提前實現功能覆蓋。

（三） 擴展融資渠道，吸收社會資本

社會資本進入融資平臺有良好的經濟條件。一方面民間有大量的閑置資本，而融資平臺需要大量融資資金，兩者之間具有良好的互補性，并且社會資本進入公共領域有良好的政策支持。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出允許社會資本通過特許經營方式參與城市基礎設施投資和運營。但是，融資平臺的資金注入門檻一般比較高，政府對平臺資金注入的要求也比較嚴格，融資平臺的建設項目主要集中在大型基礎設施建設，社會閑散資本難以參與其中。借用融資租賃這一形式，通過相關的財政優惠政策，能以多種形式大量吸收社會閑置資本，有效的刺激民間投資，引導社會資本向符合產業政策的行業流動，可以減輕政府融資平臺的融資壓力，為社會資本支持城市基礎設施建提供了一條良好的通道[4]。

三、政府融資平臺的融資租賃模式分析

政府融資平臺融資租賃業務中的租賃物一般為基礎設施和大型工程項目，租賃形式主要有直接融資租賃、售后回租以及杠桿租賃[5]。融資平臺公司可以根據建設項目的特點以及平臺公司的資金量恰當的選擇合適的租賃模式。

（一） 直接融資租賃模式

政府融資平臺開展直接融資租賃業務主要有出租人（融資租賃公司）、承租人（融資平臺公司）以及項目承建商三方當事人參與。首先出租人與承租人簽訂租賃合同，出租人根據承租人的項目建設要求與承建商簽定項目建設合同，并根據合同的具體要求向承建商支付項目建設資金。待項目建成完工后，出租人根據租賃合同的要求將項目出租給承租人，承租人則根據合同的具體要求向承租人支付租金。租賃期滿后，出租人可以根據雙方協定以一定的資金向承租人購買項目資產[6]（見圖3）。

直接融資租賃的優點在于融資平臺公司不需要任何建設成本即可擁有項目的使用權，只需在租賃期內向租賃公司支付租金，減少了融資平臺一次性建設項目的資金壓力，同時不需要承擔任何的項目建設風險，且租賃期后只需少量資金就可獲得項目的所有權。

（二） 售后回租模式

開展售后回租融資租賃業務主要涉及兩方當事人：出租人（融資租賃公司）和承租人（融資平臺公司）。但在業務中每個當事人都扮演著雙重的角色，平臺公司既是項目的提供者也是項目的承租人；租賃公司既是項目的購買者同時也是項目的出租人。

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業務開始初期，由平臺公司與融資租賃公司簽訂購買合同，將平臺公司已建成的項目出售給融資租賃公司，融資租賃公司則以合同規定的價格向平臺公司支付項目購買資金。而后，雙方簽訂租賃合同，租賃公司再將已購買的項目出租給平臺公司但保留項目的所有權，而平臺公司則按照租賃合同的規定向租賃公司支付租金（見圖4）。

售后回租可以將一些實物資產轉化為金融資產，以改變融資平臺的資產結構[7]。同時由于租金的支付具有靈活性，使得平臺公司獲得一筆流動資金，從而提高了平臺公司資金的流動性。這種租賃方式可以幫助平臺公司盤活現有資產，為建設新項目籌集資金，從而提高了平臺資金的使用效率。

（三） 杠桿租賃模式

對于租賃資產價值較高的項目，出租人并不希望大量資金占用在租賃物上或出租人現有資金不能夠覆蓋出租物的資產，而通過借入部分資產來購買出租的資產，于是杠桿租賃應運而生。

政府融資平臺杠桿租賃業務中涉及到當事人較多主要有債務人、出租人（融資租賃公司）、承租人（平臺公司）以及項目承建商。出租人根據承租人的要求與項目承建商簽定建設合同。出租人以項目的所有權抵押向債務人借以貸款約為項目建設金額的60%～80%，而出租人只需20%～40%的資金交付給承建商就可獲取項目的所有權[8]。出租人與承租人簽訂租賃合同將項目出租給承租人，承租人按合同要求向出租人交付資金。出租人必須向債務人償還貸款，若出租人不能償還貸款則貸款人對承租人支付的租金有優先求償權，也有對出租資產的處置權（見圖5）。

杠桿租賃使得出租人籌資渠道多元化，改變了原來出租人單獨提供全部資金的形式，為融資公司以外的其他投資者提供了參與基礎設施建設的渠道。在我國其他資金進入公共領域的壁壘較高，而杠桿租賃能夠吸收社會的閑散資金使得社會資本間接參與基礎設施項目中來并分享收益，不僅能為融資平臺注入資金同時也活躍了金融市場。

四、政府融資平臺融資租賃模式風險分析

融資租賃作為一種融資與融物相結合的金融方式，其融入基礎設施建設將會為推動地方經濟的發展發揮重要的作用。但是由于政府融資平臺的特殊性以及融資租賃交易的復雜性使得在融資平臺中開展融資租賃業務將產生潛在的風險。

（一）融資租賃行業相關的法律監管體系不健全

目前我國融資租賃行業立法滯后，法律法規體系不夠健全缺乏統一性和權威性。雖然在《合同法》《物權法》《金融租賃公司管理辦法》等法律法規中對融資租賃業務過程中的相關主體和事項做了一些規定，但是內容非常籠統過于原則，各法律之間銜接不夠緊密，甚至一些與融資租賃業務相關的重要事項都沒有明確的法律規定。例如，目前包括房產、商業住宅、港口、以及高速公路在內的這些不動產租賃物在法律上仍然沒有明確的標準認定，最高人民法院2014年3月份出臺的《最高人民法院關于審理融資租賃合同糾紛案件適用法律問題的解釋》中也回避了對此類租賃物的法律關系界定。在法律法規不健全的情況下使得融資租賃各方主體無法獲得有效的法律保障，將直接影響各方主體的正常利益和權益關系。同時我國融資租賃行業實行的是多頭平行的監管體制：一類是管理金融租賃公司的銀監會，另一類是管理中外合資和內資租賃的商務部[9]。監管的過程中對兩類不同的融資租賃公司在市場準入標準、法律地位、稅收政策方面都有不同的要求，造成融資租賃行業的監管混亂，這直接導致了融資租賃公司之間的不平等競爭，擾亂了融資租賃的市場秩序；并且這兩套監管體系是平行的沒有隸屬關系和業務往來，這為融資租賃的風險防范帶來不便，不利于融資租賃業持續、健康、穩定的發展。

（二）融資租賃過程中的利率風險

融資租賃過程中的利率風險主要是由于市場利率的變動對出租人的利潤賺取、承租人租金的支付以及出租人的償貸等方面產生影響。融資租賃在租金的計算中利率是主要因素，通常情況下融資租賃的租賃物租金是以定期定額的方式進行計算的，租金一旦確定下來在租賃期內是不變的，所以利率的不確定性變動將會導致租賃物的資本化價值出現變化。如果利率上升將導致租賃物的資本化價值下降，將給融資租賃公司的租金收入帶來損失[10]；當利率下降時，租賃物的資本化價值將上升，將給承租人的租金支付帶來影響。另一方面融資租賃公司是按照浮動利率向銀行進行融資的，市場利率的波動將會使得融資租賃公司的利息支出發生變動。而在融資租賃業務中租金計算的利率是固定的，一旦在租賃期內利率發生不利變動，將會提高融資租賃公司的融資成本，從而導致原定收益下降[11]。

（三）融資平臺的債務風險向信用風險轉化

近年來地方政府債務迅猛膨脹，其中大部分的負債來源于融資平臺，債務規模大，償還年份較集中并多以政府財政作為擔保。當前大部分融資平臺的資產都投向了純公益性和半公益性的基礎設施和公共項目上，平臺經營性活動產生的現金流的能力普遍較弱，盈利低下[12]。根據審計署公布的2013年全國政府性債務報告顯示：截至2013年6月底，地方政府負有償還的債務為108 859.17億元，負有擔保責任的債務26 655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43 393.72億元，其中融資平臺在這三類債務中的金額為分別為40 755.54億元、8 832.51億元、20 116.37億元，所占比重為37.44%、33.14%、46.36%。目前，在全國地方政府融資平臺中，只有10%左右的平臺公司的投資項目能夠產生還清債務的現金流，而其余大部分平臺公司的債務則需要地方政府財政來進行償還。快速膨脹的平臺融資規模和低回報的投資收益形成嚴重的資金空洞，當政府財政不能填補融資平臺的債務時將會出現租賃租金償還或違約的問題，這將給融資租賃將帶來嚴重的信用風險，破壞了融資租賃行業的信用環境（見圖6）。

（四） 融資租賃過程中的流動性風險

融資租賃實際上是一個資本形態轉化的運作平臺，在交易過程中與租賃物相關的投資現金流與經營現金流在兩個經營主體中交叉換位，在這種特殊的交易形式中容易形成流動性風險。融資租賃具有租賃時期長、交易金額大、流動性弱的特點，這決定了依靠單一的資金來源不足以滿足交易的需求，必須要有長期穩定的資金作為業務支撐。目前而言，融資租賃公司的資產負債結構具有“短借長用”的特點且資金來源渠道較少，主要以短期為主。而在政府融資平臺中項目建設所需資金一般時期較長，這種期限的嚴重錯配將會產生流動性風險的可能。同時融資租賃公司的資金回流主要來源于承租人的定期租金返還，如果在法律和監管方面對融資租賃公司資金來源渠道和租金返還期限沒有相應的支持的話，一旦政府融資平臺出現租金拖欠問題，則融資租賃公司將面臨嚴重的流動性風險。

五、政府融資平臺融資租賃模式風險防范措施

為了保障政府融資平臺融資租賃模式健康有序的運行，使融資平臺能更好的融入融資租賃業務，必須從參與交易的雙方面入手針對業務實際運行中潛在的風險采取恰當的防范措施，以實現最小化風險最大化效益。

（一）出臺融資租賃專項法律法規，完善融資租賃監管體系

融資租賃業務的健康發展離不開健全的法律法規作和有效的監管作為支撐，法律、監管方面的不健全將導致參與當事人的利益得不到合法保護。首先，需要在現有的法律法規的基礎上，建立與融資租賃行業發展相適應的，科學的、完整的、嚴謹的專項法律，要對融資租賃的機構注冊、業務范圍、租賃方式、資金來源、租賃物的標準認定、以及參與當事人的權利義務等方面做出法律上的明確規定，改變當前融資租賃行業法律體系不健全，管理混亂的局面，從而確保融資租賃行業有法可依、有章可循[13]。其次積極解決當前監管不配套不健全的問題，應建立統一的監管機構對整個融資租賃行業進行協調、指導和監督。要有統一的監管主體、監管依據和監管措施，對違法行為實行平等對待，對租賃公司實行同等的監管標準，從而達到對融資租賃業務中出現的問題有全面的掌握和評估，真正發揮監管在防范和化解風險方面的作用

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（二）采用金融衍生工具來規避利率風險

利率風險的防范和控制的基本原則是將未來的不確定性降到可承受的范圍之內[14]。對于擁有較長租賃期的融資租賃項目可以采用浮動利率來進行租金的計算，這樣可以使計算租金的租賃利率根據市場利率的波動而進行相應的調整，從而達到規避風險的目的。同時，現代金融市場衍生工具的發展為融資租賃利率風險管理提供了眾多的金融工具。其中息票互換是降低籌資資本和防范利率風險最有效的工具之一，可以對沖長期的利率風險[15]。采用這種金融工具能夠使融資租賃的參與者在其債務組合中管理固定利率和浮動利率債務的結構，或者在其業務組合中管理固定利率和浮動利率收入的結構，可以在預期的利率上漲或下跌時對沖利率風險。除此之外遠期利率協議、利率期貨、利率期權等金融工具也是防范利率風險的有效方式。

（三）加強融資平臺債務管理，營造良好的信用環境

一方面，鑒于目前我國地方融資平臺的債務問題，應將所有融資平臺債務納入財政部門統一管理，從整體上掌握所有平臺類債務的規模、期限、結構和資金流向。由于部分基礎設施項目在短時期內難以產生經濟利潤，投資收益不足以償付債務，所以應當從平臺資金投資收益中劃出一部分資金建立融資平臺債務還款準備金，將還款資金納入財政預算并實施專門管理[16]。同時融資平臺應通過擴大股權經營和資本經營，以增強平臺公司盈利能力，營造穩定的經營現金流，確保資金良性循環，從而增強債務償還能力，降低融資租賃過程中的信用風險。另一方面，由政府牽頭，租賃公司和平臺企業積極參與的形式，整合信用信息資源，加強行業信用管理，為政府融資平臺融資租賃業務的開展創造一個良好的信用環境 。

（四）探索多元化融資，拓寬融資租賃公司的融資渠道

充足的資金，暢通的融資渠道是融資租賃業務健康開展的保障，在風險可控的前提下租賃公司需要嘗試探索多元化融資。采用金融創新的方式解決資金問題是現代租賃業務發展的趨勢，租賃資產證券化是一種被廣泛認可的解決租賃公司資金缺乏的有效方式。通過租賃資產證券化使融資租賃公司通過未來確定數額的收益提前收回投資，改善自身財務狀況，從而提高融資租賃公司的盈利能力，持續經營能力與抗風險能力[17]。租賃資產證券化能夠廣泛吸納社會閑置資金，這不僅能夠增加融資租賃公司的資金來源，而且能夠使社會資本參與到地方基礎建設和經濟發展中來。

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