農業轉移人口市民化與中小城市功能提升關系研究

郭小燕+劉晨光

[摘要]有序推進農業轉移人口市民化是我國科學推進新型城鎮化、提高城鎮化質量的重要任務，而中小城市是推進農業轉移人口市民化的重要載體，但是由于我國中小城市功能不完善、綜合承載能力不強、制度和政策缺失等原因，農業轉移人口市民化的進程緩慢。在此背景下，文章分析了農業轉移人口市民化與中小城市功能提升的相互關系，剖析了二者關系的現狀特征，以及制約二者形成良性互動關系的深層次原因，針對推進農業轉移人口市民化的需求條件和需求特征，提出了推動農業轉移人口市民化與中小城市功能提升互動發展的對策措施。

[關鍵詞]市民化；中小城市；功能提升；關系

[中圖分類號]F323.6；C912.81[文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）08-0054-05

黨的十八大報告指出，要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。” 2012年中央經濟工作會議又明確提出，要“把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。” 十八屆三中全會進一步提出，要“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。”可見有序推進農業轉移人口市民化已成為我國積極穩妥推進城鎮化、提高城鎮化質量的重要舉措。在我國城鎮化發展實踐中，人口大量涌向大城市，從而造成了一系列的“大城市病”問題，亟須發揮中小城市承載作用，促進人口向中小城市轉移。然而，中小城市又面臨著功能不完善，人口承載能力不強的問題。因此，有必要對農業轉移人口市民化與中小城市功能提升的關系進行研究，探索提出促進二者形成良性互動發展關系的政策建議。

一、農業轉移人口市民化與中小城市功能提升的相互關系

在當前中國國情和經濟社會發展階段下，推進農業轉移人口市民化的關鍵在于中小城市，提升中小城市功能是有序推進農業轉移人口市民化的前提和基礎條件，也是農業轉移人口市民化促進和倒逼的結果，農業轉移人口市民化是促進中小城市功能提升的動力因素，二者存在著相互促進、良性互動發展的關系。

（一）中小城市是吸納農業轉移人口的重要載體

農業現代化對農業勞動力的需求日趨減少。發展現代農業、推進農業現代化是提升農業質量、農業效益和農業競爭力的必然選擇，是促進農業增效、農民增收、農村發展的根本途徑，是全面建成小康社會的一項重要任務。但是，農業現代化發展對農業勞動力存在著擠出效應。隨著農業現代化的發展，農業規模化、標準化、科技化、機械化等水平不斷提高，使得現代農業對農業勞動力產生了擠出效應，所需農業勞動力越來越少。同時，由于農業的弱質性，農業比較效益較低，越來越多的農業人口傾向于離開農村向城鎮轉移。加上我國人多地少，人均耕地面積僅有1.35畝的現實國情，過多的農業富余勞動力必然要向城鎮轉移，并通過市民化進程成為城鎮人口。

大量農業人口向中小城市轉移是現實選擇。從農業人口轉移目的地來看，主要有三種，即就地轉移、向大城市轉移和向中小城市轉移。就我國農業人口轉移的實踐來看，通過農業產業化經營和村辦、鄉辦企業等途徑促進大力農業人口就地轉移出現了種種弊端而顯得不太現實。向大城市轉移是我國目前農業人口的主要轉移模式，但大量的農業人口涌向大城市也造成了一系列的“大城市病”問題。諸如交通擁堵、住房緊張、資源短缺、環境惡化、城市內澇等，使得大城市的人口承載壓力巨大。同時，由于基礎設施和公共服務設施不完善，大量農業轉移人口不能實現市民化、完全融入城市引發一系列的社會問題。而中小城市是溝通城鄉的橋梁和紐帶，擁有就業容易、進城落戶門檻低、各種社會關系穩定等獨特優勢，這也決定了中小城市是現階段我國有序推進農業轉移人口市民化的主要載體。

綜合考慮我國基本國情、我國城鎮化發展階段，以及我國經濟社會發展基礎，有序推進中小城市農業轉移人口市民化，促進農業人口向中小城市轉移是我國適應國情和新型城鎮化發展要求，科學推進新型城鎮化，提高城鎮化質量，促進城鎮化健康發展的必然選擇。

（二）中小城市功能提升是推進農業轉移人口市民化的前提條件

中小城市是吸納農業轉移人口，推進農業轉移人口市民化的重要載體和必然選擇。但是中小城市要吸納大量的農業轉移人口并使其市民化，也必須擁有相對完善的城市功能作為支撐。完善的產業發展功能、集聚輻射功能、宜居功能、服務功能、環境功能等是中小城市吸納農業轉移人口，推進農業轉移人口市民化的前提條件。這是因為，完善的產業功能，為農業轉移人口提供充足的就業崗位；較強的集聚功能，吸納勞動力和資金、技術等生產要素向這些城市集聚；完善的宜居功能，為農業轉移人口提供居住服務；完善的服務功能，為農業轉移人口提供教育、醫療等各類社會服務；良好的環境功能，提供良好的基礎設施和生態環境等。

但是，多數中小城市的城市功能不完善，制約著農業轉移人口市民化的進程。例如，多數中小城市產業基礎薄弱，產業功能不強，一方面造成了提供就業崗位不足，滿足不了農業轉移人口的就業需求；另一方面造成城市的經濟實力和財政實力薄弱，從而對基礎設施和公共服務設施的投入匱乏、設施滯后。而水電氣暖、交通、通訊等基礎設施滯后，以及教育、醫療、住房和社會保障等公共服務不完善又會造成農業轉移人口難以融入城市、不能實現市民化等一系列的問題。從這個角度來分析，中小城市功能提升是提高其對農業轉移人口的吸納能力，從而有序推進農業轉移人口市民化的前提條件。

（三）中小城市功能提升也是農業轉移人口市民化促進和倒逼的結果

大量的農業富余勞動力向中小城市轉移并實現市民化將促進和倒逼中小城市功能提升，是促進中小城市功能提升的動力因素。究其原因，一方面，大量的農業富余勞動力向中小城市轉移，將為該城市的產業發展提供充足的勞動力資源，從而促進城市產業的發展，進而提高該城市的綜合經濟實力和地區財政實力，使得該城市有財力也有實力來加強城市水電氣暖等各項基礎設施建設，并逐步完善教育、醫療、社會保障等公共服務體系，從而提高了中小城市的綜合承載能力，完善了中小城市綜合功能。另一方面，大量的農業富余勞動力向中小城市轉移并實現市民化，需要中小城市具備較高的綜合承載能力和較為完善的綜合功能，這就倒逼中小城市去提升城市功能。

隨之，中小城市功能的完善和綜合承載能力的提升，在為農業轉移人口創造條件的同時，也將進一步促進農業轉移人口和產業向中小城市集聚，使得產業結構調整和產業升級步伐加快，增強區域創新能力，帶動人口就業結構的變化，形成更為合理的人口就業結構。相應的，合理有序的人口就業結構和較強的區域創新能力反過來又會促進當地承接產業轉移加快產業升級的步伐，進一步增強中小城市的綜合經濟實力和財政實力，使其有實力進一步來完善城市的各項基礎設施和公共服務設施，提高公共服務水平，加強生態環境保護，營造宜居生活環境等，從而達到進一步提升城市功能的目的。更為重要的是，當地有能力把所有農業轉移人口納入到城市公共服務體系內，使其享受到均等化的公共服務，真正實現市民化。

（四）農業轉移人口市民化與中小城市功能提升的互動發展機制

綜合分析，中小城市是吸納農業轉移人口、推進農業轉移人口市民化的重要載體，中小城市功能提升能夠加快農業富余人口向城鎮轉移并實現農業轉移人口市民化進程，而推進農業轉移人口市民化反過來也促進和倒逼了中小城市功能的提升。農業轉移人口市民化與中小城市功能提升存在著相互促進、互為因果的良性循環。其互動發展機制可以簡單地用圖1來表示。

endprint

二、農業轉移人口市民化與中小城市功能提升關系的現狀分析

我國是傳統的農業大國和人口大國，促進農業富余勞動力向城鎮轉移，推進農業轉移人口市民化的任務迫切。而中小城市普遍發育不足，缺乏產業支撐，功能不完善，綜合承載能力不強，制約著農業轉移人口市民化的步伐，農業轉移人口市民化與中小城市功能提升尚未形成相互促進、互動發展的良性循環關系。

（一）農業轉移人口市民化的現狀特征

農業轉移人口市民化的就是指農業轉移人口轉變為市民的過程，具體地說，是指農業轉移人口在城市工作的同時，能夠獲得城鎮永久居住身份、平等享受城鎮居民各項社會福利和政治權利成為城鎮居民的過程。

推進農業轉移人口市民化必須滿足一定的社會條件和個人條件。就社會條件來說，要求城市擁有較為完善的城市功能和較強的城市綜合承載能力，能夠容納足夠多的人口；以及較強的綜合經濟實力，能夠承擔增設基礎設施、提供公共服務、增加公共管理等農業轉移人口市民化的公共費用。就個人條件來說，一是要能夠實現就業，獲得穩定的收入，足以支持自己及家人在城市的居住、教育、醫療等各項生活成本；二是能夠獲得與城鎮居民平等的身份，實現由農民到市民身份的轉換；三是能夠與城鎮居民平等地享有教育、醫療、社會保障等公共服務；四是要有較高的市民化意愿和適應城市生活的各項素質條件。綜合這幾方面的條件，推進農業轉移人口市民化主要受到當前經濟社會發展推進的影響，具體地，包括較好的產業基礎和經濟實力、較為完備的城鎮基礎設施和公共服務設施、均等化的公共服務體系、與時俱進的社會觀念和意識、較為健全的制度和政策體系等條件。

從我國農業轉移人口市民化的現狀來看，近年來我國城鎮化快速發展，其中農業轉移人口進城就業是支撐城鎮化快速發展的主要力量。農業轉移人口“家庭化”轉移和居住穩定性趨勢明顯，舉家外出、完全脫離農業農村的情況較為普遍。多數新生代農業轉移人口長期在城市生活，市民化意愿強烈。戶籍制度和公共服務制度改革加快推進，農業轉移人口市民化的政策環境逐步放松。農業轉移人口的素質水平不斷提升，收入水平持續提高。但是，在農業轉移人口市民化過程中，也存在著一些問題：一是在城市落戶定居難，享有的公共服務水平低，社會參與和融入程度低，新的城市二元結構問題突出；二是大城市人口過于集中，資源環境壓力日益加大，容納不了過多的人口，而中小城市和小城鎮發展不足，功能不完善，不能吸引更多的人口；三是政策體制不完善，地方政府推動農業轉移人口市民化的動力不足，而農業轉移人口收入水平低，市民化能力不足。

（二）中小城市功能的現狀特征

中小城市是我國城鎮體系的重要組成部分，在區域中發揮著十分重要的作用，是吸納農業轉移人口的重要載體。近年來，中小城市也取得了快速發展，綜合實力較大提升，各項城市功能也逐步完善。但是，從總體上來看，我國中小城市功能不完善，綜合承載能力不強。一是城市功能單一，一些中小城市只是發揮生產中心的功能，把經濟增長作為城市發展的唯一和首要目標，沒有從城市功能角度考慮城市的發展和建設。二是集聚輻射能力不強，城市之間大同小異，缺乏特色，對區域缺乏強大的輻射能力。三是城市基礎設施建設滯后，對基礎設施和公共服務設施建設的重視程度不夠，投入不足，建設標準不高。由此造成了基礎設施落后、公共服務缺失，就業渠道狹窄，對產業和人口的吸納和承載力不強、轉移人口融入度低等一系列的問題。

（三）制約二者互動發展的原因分析

如今，農業轉移人口市民化與中小城市功能提升之間尚未形成相互促進、互動發展的良性循環關系。對制約二者互動發展的原因進行分析，一是中小城市功能不完善的制約。由于中小城市綜合承載能力不強、綜合功能不完善的原因，一方面造成中小城市缺乏吸引力，人口和產業不愿意往中小城市集聚；另一方面，通過招商引資等方式吸引到產業入駐的時候，薄弱的城市功能又承載不了產業發展和就業人口生活的需要。這是最主要的制約因素，其他幾個制約因素都直接或間接造成或影響了該制約因素的形成。二是經濟條件的制約。主要為中小城市和農業轉移人口兩方面經濟條件的制約。從中小城市來看，多數中小城市尤其是農業縣（市），經濟實力和財政實力普遍不強，缺乏提供完備的基礎設施和公共服務設施的能力；從農業轉移人口來看，面臨著過高的市民化成本，主要包括過高的入戶條件、過高的居住支出、過高的就業風險、過高的生活成本等，而農業轉移人口素質普遍不高，多從事制造業、建筑業和服務業等行業，收入普遍較低，難以承擔市民化的過高成本。經濟條件的制約是根本的制約因素。三是制度和政策條件的制約。我國長期以來實行的是城鄉分割的二元體制。近年來在破解城鄉二元結構方面進行了一系列的體制機制創新。但是在傳統體制機制的慣性作用影響下，城鄉統一的戶籍、教育、醫療、就業和社會保障等制度體系仍然尚未形成，加上政策棚架等因素，已出臺的政策落實困難，嚴重阻礙著農業轉移人口市民化的進程。制度和政策條件的制約是內在的制約因素。四是社會和環境條件的制約。從農業轉移人口自身來看，由于與城市人口在身份限定、經濟地位、行為方式等方面的差異性，一定程度上會受歧視和排擠，對城市缺乏心理認同和歸屬感。從城市方面來看，地方政府和城市人口對農業轉移人口存在著認知偏差，有一定的排斥心理，城市管理也是主要采取防范式、管制式的管理。由此造成農業轉移人口成為城市社會的邊緣群體，城市的二元結構問題凸顯。社會和環境條件的制約是直接的制約因素。

三、推動農業轉移人口市民化與中小城市功能提升互動發展的對策措施

推動農業轉移人口市民化與中小城市功能提升互動發展，要針對農業轉移人口市民化的需求條件，通過構建現代產業體系、公共服務體系、基礎設施體系和住房保障體系，不斷完善中小城市經濟功能和社會功能；通過構建現代城鎮體系，優化人口空間布局，形成人口、產業與城鎮互動融合發展的局面；通過體制機制創新，形成推動農業轉移人口市民化與中小城市功能提升互動發展的長效機制。

（一）加快中小城市發展，提升中小城市功能

中小城市功能是否完善，是農業轉移人口市民化與中小城市功能提升是否能形成良性互動關系的關鍵因素，因此必須要加快中小城市發展，提升中小城市功能。城市功能主要包括生產、貿易、金融、物流、信息等經濟功能和居住、生活、交通、教育、文化、醫療、就業和社會保障等社會功能。其中，經濟功能是城市形成、存在的前提和基礎，也是城市的核心功能，制約和推動著城市的形成和發展。提升中小城市功能，首要的就是強化經濟功能，為中小城市容納更多的農業轉移人口提供產業支撐和就業支撐，為基礎設施的完善、城市功能的優化和提升提供一定的財力基礎。社會功能是城市存在和發展的基本內容，也是城市的基本功能，決定著城市的發展水平和質量。推進農業轉移人口市民化，必須要強化中小城市的各項社會功能，為農業轉移人口在城市生活、居住、交通、教育、文化、醫療、就業和社會保障等方面提供基本的公共服務。

（二）構建現代城鎮體系，優化人口空間布局

中小城市是吸納農業轉移人口的重要載體，但是由于大多數進城人口傾向于向大城市轉移，致使交通堵塞、環境污染、住房緊張等“大城市病”問題凸顯，而中小城市人口集聚能力不足。因此要加快構建現代城鎮體系，實行不同的人口集聚政策，優化人口的空間布局促使人口分布與城鎮等級體系相一致。堅持中心城市帶動戰略，按照統籌城鄉發展的要求，加快形成大型中心城市、中小城市、小城鎮各具特色，競相發展的城鎮體系。根據各個城市的不同單位，實施不同的人口集聚政策，促進人口合理分布。特大城市和大城市要實施條件準入限制政策，有條件、有批次，有序推進農業轉移人口市民化。中小城市作為農業轉移人口的主要承接地，要實施積極的人口準入政策，提高城市綜合承載能力和人口吸納能力，促進人口集中集聚。小城鎮要放開落戶條件，吸納農村人口就近轉移。

endprint

（三）構建現代產業體系，提高產業支撐能力

雄厚的產業基礎是推動農業轉移人口市民化與中小城市功能提升的重要基礎條件。一方面，產業發展是農業轉移人口解決就業問題的前提和基本條件；另一方面，產業發展與城市功能提升之間存在著相互促進、動態提升的關系，產業的發展和產業結構的調整、優化、升級是促進城市功能提升的基礎和主要因素。當前，中小城市要圍繞產業基礎再造、產業轉型升級、提供就業需求等加快產業發展，構建現代產業體系，提高產業支撐能力。一是著力擴大產業規模。通過招商引資、承接產業轉移、營造良好發展環境等多種途徑，加快產業向中小城市集聚，擴大產業規模，優化城市和產業空間布局，促進產城融合互動發展。二是著力促進產業結構調整和優化升級。通過改造提升傳統產業、加快培育新興產業、大力發展服務業等途徑，優化產業結構，提升產業能級。三是著力依托當地優勢培育產業特色。中小城市要依托當地的經濟基礎、資源優勢以及其他一些獨特優勢，培育發展特色優勢產業，提高產業競爭力。此外，要加快服務業發展，為農業轉移人口向中小城市集聚提供條件。

（四）完善公共服務體系，提高公共服務水平

構建均等化、覆蓋全部常住人口的公共服務體系，不僅是推進農業轉移人口市民化的重要方面，也是促進中小城市功能提升的重要內容，對形成農業轉移人口市民化與中小城市功能提升良性互動發展關系具有重要意義。因此必須要圍繞方便居民生活和公平正義構建均等化、覆蓋全部常住人口的公共服務體系，滿足農業轉移人口在城市的居住、教育、醫療、就業和社會保障等基本需求，保障其能夠在城市定居生存下去。在居住方面，一方面要圍繞滿足低收入家庭住房需求構建包括公共租賃房、廉租房、經濟適用房等在內的多層次住房保障體系，提高住房保障能力；另一方面要出臺政策，把農業轉移人口納入到城鎮住房保障體系。在教育方面，要保障農業轉移人口隨遷子女享有平等的義務教育權利。在醫療方面，要把農業轉移人口納入到城鎮基本醫療保險體系內，保障其能夠享受到基本醫療服務。在就業方面，要保障農業轉移人口獲得平等的勞動收入，并依法享有各項勞動權益；在社會保障方面，逐步將農業轉移人口逐步納入到城市社會保障體系內，保障其公平享有各項社會保障權利。

（五）完善基礎設施體系，提高設施保障能力

完備的基礎設施是中小城市容納更多的農業轉移人口的基本硬件條件，也是該中小城市功能的基本組成部分。然而，由于地方經濟基礎薄弱、財政實力不強、 規劃建設管理滯后等多種原因，多數中小城市基礎設施薄弱，綜合承載能力不強，是制約中小城市功能提升，加快農業轉移人口市民化的重要原因。為此，要加強基礎設施建設，構建完善的基礎設施體系，提高基礎設施對居民生產生活的保障能力。一方面，要加大政策和資金支持力度，全面加強中小城市道路、通訊、水電氣暖等各項基礎設施建設，著力解決城市內澇、垃圾污染等問題。另一方面，提升城市基礎設施規劃、建設和管理水平，切實提高中小城市基礎設施的綜合利用效率和保障水平。此外，要完善中小城市基礎設施建設的投融資體制，堅持以市場為導向，推動投融資主體多元化，著力解決基礎設施建設資金不足的問題。把一些經營性基礎設施項目推向市場，鼓勵企業和個人投資，形成政府、企業和個人多元化投資機制。

（六）完善各種制度體系，提供有效制度保障

體制機制是加快推進農業轉移人口市民化與提升中小城市功能的重要保障。要抓住中原經濟區建設被賦予的先行先試權利，加快體制機制創新，在農業轉移人口市民化、推進土地節約集約利用、城市建設投融資等方面先行先試，形成推動農業轉移人口市民化與中小城市功能提升互動發展的長效機制。一要探索建立促進農業轉移人口市民化的體制機制。加快中小城市戶籍制度，以及附著于其上的住房、教育、醫療、社會保障等配套制度改革，著力推進農業轉移人口向中小城市集聚并實現市民化。二是探索建立土地節約集約利用機制。走內涵挖潛和集約節約用地的路子，推動農村集體土地使用權流轉等制度創新，積極開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。三是探索建立城市建設多元化的投融資機制。實施積極的政策支持措施，建立城市建設投融資平臺。積極爭取國際政策性銀行、商業銀行等貸款，吸收社會資本參與城市基礎設施建設。

［參考文獻］[1] 孫志剛.城市功能論[M].北京：經濟管理出版社，1998.

[2] 劉傳江，徐建玲，等.中國農民工市民化進程研究[M].北京：人民出版社，2008

[3] 米永平.城市化進程中農民市民化的困境與出路[J].生產力研究，2012（9）：127-129.

endprint