廣州市政府投資項目“代建制”模式實施的情況和建議

李長召

摘要：政府投資項目實施“代建制”是由政府選擇有資質的項目管理公司作為項目建設期法人，全權負責項目建設全過程的組織管理，促使政府投資工程“投資、建設、管理、使用”的職能分離，通過專業化項目管理最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。文章結合實際的工程案例，分析了廣州市政府投資項目代建制模式近幾年試行中存在的問題，并提出了一些對策思考。

關鍵詞：組織管理；項目管理；投資效益

2005年5月穗發改投資【2005】30號文，要求對于符合市財政性資金投資大于5000萬元等條件的項目均應實行代建制管理。之后幾年，廣州市多家項目業主單位先后進行了大量的項目代建嘗試。例如：市容環境衛生局的興豐垃圾處理廠擴容工程；市土地開發中心的廣州鐵路新客站工程；市地鐵有限公司的地鐵7號線石壁段出入口工程；市民政局的廣州市第二老人院項目等。

1廣州市政府投資項目“代建制”模式相關問題分析

1.1實質上是“工程項目管理服務”，而非真正意義上的“代建制”。主要原因如下：（1）建設單位依舊是項目法人。在廣州市代建制項目中，建設單位依舊項目法人，代建單位的主要工作是配合建設單位一起負責項目的服務單位招標、項目實施階段及驗收移交階段的管理工作。（2）建設單位是真正的業主。代建單位中標后，協助業主通過公開招標等方式確定設計、施工承包方等，由建設單位與各單位簽訂合同，建設單位是真正的業主。另外，也存在有“三方協議”的情況，即建設單位在與各單位簽訂合同時，要求代建單位作為第三方一起簽訂合同，但從合同的本質上看，代建單位僅僅做為項目管理單位參與合同簽訂，而建設單位才是合同的甲方，是正在的業主。（3）建設資金依舊由建設單位掌握。在廣州市代建項目中，資金支付采用“逐級申請、報經主管部門審核后由市財政集中支付”的方式。這種模式中，資金依舊由建設單位掌握，而代建單位只能根據項目進展的實際情況，在資金支付的過程中簽署可否支付的意見。而在真正意義的代建制項目中，由代建單位完全掌控對工程建設資金的使用權（例如北京奧運工程項目代建）。（4）建設單位、投資主管部門及使用單位依舊對代建單位行使“指令權”。在廣州市代建制項目中，投資主管部門依舊掌控對工程建設資金的確定權，使用單位對項目的規模及建成后必須達到的功能標準有很高的發言權，建設單位依舊對項目進行實質上的管理（包括招標工作等），他們可以對代建單位發出指令。

1.2代建費標準偏低，不利于代建行業的積極發展。廣州市代建費的收費標準采用分段累加的模式，根據代建市場的反應，各代建單位均認為代建費標準過低。例如：新客站項目（約46億）代建費為1410萬，取費率僅為0.3%：而如果按照廣東省的收費標準約為7000萬。可見，廣州市的代建收費明顯偏低。工程項目一般建設周期較長，代建單位必須根據服務范圍和專業需求配備數量足夠的多專業、高技術、經驗豐富的管理人員，但由于收費標準偏低，代建單位很難按實現投標文件中的人員安排及設備投入。同時，如此低的代建費用標準，不利于代建單位的高水平、復合型技術人員儲備，最終必然會影響代建行業的健康發展。

1.3履約保函數額較大，代建單位的收益和風險極不相稱。根據規定，履約保函為工程總投資3％~10％。現階段代建單位一般注冊資金規模都不會太大，而代建項目投資動輒上億，甚至幾十億的都有，如果按3％~10％計，則代建單位等于將整個公司的資產在做抵押，這必然會影響到代建單位的資金運作。而且如果出現問題，對代建單位的打擊將是致命的。例如10億項目的履約保函需要3000萬（以最低的3%計），而代建費為850萬，呈現出嚴重的收益和風險極不相稱，嚴重挫傷代建單位的積極性，不利于代建市場的正常發展。

1.4代建門檻較低，不利于代建市場的健康發展。根據穗發改投資【2005】30號文規定，代建單位應當具有工程勘察、設計、施工、監理、造價咨詢、招標代理等一項或多項資質。而根據實際情況，招標代理和一些資質不高、實力不強的單位無法挑起項目代建的重擔。但在代建制的起始階段，部分業主不了解某些單位的真實實力，又對項目代建單位的公開遴選缺乏經驗，最后中標的代建單位良莠不齊、差距較大。有的代建單位甚至對項目管理工作不甚了解，造成工程造價變更增加較多，甚至嚴重失控；有的項目則完工多年而無法驗收移交和結算（例如南沙區的一些代建項目）。諸如此類，嚴重的影響了代建市場的健康發展。

1.5缺乏有效的績效評估和獎懲制度。在近幾年的廣州市代建市場中，部分業主在合同的約定中沒有明確的約束條款和懲戒措施，從而對代建單位的違規行為或不作為行為無法做到嚴格制約，更對項目的代建結果表現出無能為力的無奈。例如，有的代建合同中無造價控制的條款，工程最終超概，業主也無法對其進行處罰；又如，有的代建單位為項目節約了投資，雖然代建合同也約定了獎勵條款，但最終卻因為沒有相關的法律或規章作為支持依據而無法通過審計部門的審核，最終獎勵無門，極大地挫傷了代建單位的積極性。

2存在問題的對策思考

2.1建立完善的法律法規體系。代建制的法規建設嚴重滯后于實踐，特別是缺乏責權明確的全國性指導法規。廣州市政府應積極的上報國家相關部門盡快研究出臺關于代建制的法規規章，或盡快制定地方性法規在短期內指導代建制市場。

2.2明確代建單位的項目法人地位是重中之重。只有確定了代建單位的項目法人地位，才能從根本上將政府投資工程“投資、建設、管理、使用”職能分離，把過去由建設單位（使用單位）承擔的職責在建設期間劃分出來，以專業化的項目管理機構代替建設單位行使建設期項目法人的職責，從而有效地提高項目管理水平，最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

2.3制定合理的代建費標準。代建費收費標準是一個關系到代建業務是否能健康發展的關鍵問題，法規修訂部門需高度重視。建議在國家的代建法規沒有正式頒發之前，廣州市政府可參考廣東省代建局的代建收費標準，或者參考監理收費標準。

2.4設定合理的履約保函數額。履約保函主要的目的是約束服務單位取得預付款后不履約的行為，因此，建議將代建合同的履約保函額設定為代建費預付款值。

2.5建立簡單可行的承包商準入制度。建議市政府通過各建設單位對廣州市各代建單位進行必要的調研，并結合其近幾年代建行為的表現，建立政府投資項目認可承包商名冊，這樣就可以減少業主對公司審查的工作，簡化工作，節約費用。

2.6建立全面的績效評估體系。建立起全面的績效評估體系，對代建單位在項目實施的全過程工作績效、誠信行為實施評估，對并將評估結果作為今后代建單位招投標的重要衡量指標。

3結語

新興事物的出現必然會經歷一個孕育、萌芽、發展、成熟的發展過程。代建制在我國剛剛起步，隨著各地區代建制項目的出現和迅速發展，代建制在我國特有的國情及環境下所暴露出的問題也越來越多，部分問題已經嚴重影響了代建市場的健康發展。對此，有關部門已經開始充分調研，廣取意見，研究制定相關的配套法規政策。全國各地區各級政府只有積極行動起來，配合相關部門推動有關配套政策工作的落實，盡快規范并指導代建市場行為，代建制市場才能夠逐步完善，走上健康的、良性的發展軌道。

參考文獻

[1] 張偉.政府投資項目代建制[M].北京:中國水利水電出版社,2008.

[2] 張明軒.建設工程項目代建一本通[M].武漢:華中科技大學,2008.