舊城改造和新區(qū)開發(fā)協(xié)同發(fā)展芻議

摘要：我國城市化發(fā)展迅速，舊城改造和新區(qū)開發(fā)不相協(xié)調(diào)的現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重，文章對舊城改造和新區(qū)開發(fā)的關(guān)系進(jìn)行了闡述，并分析了二者在城市規(guī)劃中的誤區(qū)及成因，提出了二者協(xié)同發(fā)展的方法。

關(guān)鍵詞：舊城改造；新區(qū)開發(fā)

近年來，在房地產(chǎn)開發(fā)熱浪的推動下，我國的城市化快速發(fā)展。城市管理經(jīng)驗的缺乏，是導(dǎo)致舊城改造和新區(qū)開發(fā)不協(xié)調(diào)的主要原因，嚴(yán)重影響了現(xiàn)代城市的蓬勃發(fā)展。舊城改造和新區(qū)開發(fā)兩者協(xié)調(diào)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展，有利于完善我國城市結(jié)構(gòu)和優(yōu)化城市功能，在城市建設(shè)中具有十分重要的意義。

1舊城改造與新區(qū)開發(fā)的關(guān)系

1.1從目標(biāo)層面上比較

舊城改造的目標(biāo)包含以下幾點：城市的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)和用地結(jié)構(gòu)要及時調(diào)整，城市整體機能要隨時完善；改善舊城的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，美化城市環(huán)境，提高市民生活水平；優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)，保護(hù)城市的歷史文化環(huán)境。新區(qū)開發(fā)的目標(biāo)包括：疏散舊城區(qū)過于密集的人口和較大的建筑密度，創(chuàng)造舊城改造的條件，為新城的發(fā)展騰讓空間；促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化城市相關(guān)功能；適應(yīng)和激發(fā)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從二者的目標(biāo)上可以看出，他們都具有一致性和互補性。二者共同追求的目標(biāo)是創(chuàng)造城市綜合效益的最大化，要想實現(xiàn)這個目標(biāo)，必須采取一定的途徑和手段，而這個途徑和手段就是空間、功能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等的互補。

1.2從依托層面上比較

舊城和新區(qū)之間的共生依托關(guān)系是非常明顯的，新區(qū)依托舊城，利用舊城形成的資金、技術(shù)、市場、勞動力以及城市基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢更好的為新區(qū)服務(wù)，而新區(qū)可以為舊城提供更多疏解的異域空間，不斷完善舊城的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、功能布局，提高舊城的環(huán)境質(zhì)量。只有舊城與新區(qū)協(xié)同發(fā)展、綜合互濟(jì)才是城市整體持續(xù)發(fā)展和生產(chǎn)布局地域結(jié)構(gòu)優(yōu)化的客觀要求。

1.3從動力機制層面上比較

我們從三個方面比較一下舊城改造和新區(qū)開發(fā)的動力機制。一是政策動力。在土地資源利用過程中，國有土地招拍掛制度的推行使土地資源得到更有效的配置。新區(qū)的發(fā)展，城市規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)的改變，是需要舊城功能的不斷優(yōu)化帶動的。二是經(jīng)濟(jì)動力。土地出讓金、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營在地方政府的財政收入上占有很大比重，可以說是地方政府主要的財政來源。三是社會動力。城市人口的數(shù)量呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，舊城人口的密度絲毫沒有降低，還有增長勢頭，這使得老百姓有強烈的意愿要求改善生活環(huán)境。這三種動力因素互相作用，即可以推進(jìn)城市舊城改造，同時對新區(qū)開發(fā)的蓬勃發(fā)展也起到了催化劑作用。

2舊城改造與新區(qū)開發(fā)的誤區(qū)及成因

2.1舊城改造與新區(qū)開發(fā)的規(guī)劃過程中存在的誤區(qū)

2.1.1重舊城改造，輕新區(qū)開發(fā)，使新區(qū)吸引力不足。在我國很多城市，城市建設(shè)都把重點放在了舊城改造上，而不重視新區(qū)建設(shè)，致使城市新區(qū)建設(shè)發(fā)展緩慢，其直接后果顯而易見，舊城高密度人口不但沒有得到疏解，反而數(shù)量有所增加。同時城市新區(qū)由于缺乏足夠的吸引力使新區(qū)開發(fā)的既定目標(biāo)難以實現(xiàn)。

2.1.2重新區(qū)開發(fā)，輕舊城改造，使舊城的矛盾日益尖銳。部分城市中存在另外一種建設(shè)傾向：只大力發(fā)展新區(qū)，對舊城改造不關(guān)心，不關(guān)注，一門心思期盼新區(qū)建設(shè)形成較大規(guī)模，具備吸引各方面的能力后，將舊城部分人口轉(zhuǎn)移和分撥到新區(qū)，以此解決了舊城人口過密的難題。

2.1.3舊城改造與新區(qū)開發(fā)各行其是，城市發(fā)展整體規(guī)劃不好完成。雖然有些城市采取了舊城改造與新區(qū)開發(fā)兩手抓的方針，但是具體運作過程中管理和政策等方面的疏忽，導(dǎo)致舊城改造與新區(qū)開發(fā)的矛盾仍十分突出。

2.2形成誤區(qū)的原因

2.2.1重舊城改造，輕新區(qū)開發(fā)的原因。一個城市的舊城區(qū)交通、市政、醫(yī)療、教育、服務(wù)等公共設(shè)施建設(shè)較之新區(qū)都有很大的優(yōu)勢性，而開發(fā)商在舊城改造時所具有的條件比新區(qū)開發(fā)優(yōu)厚。同時，舊城區(qū)居民對原住處也有所依戀。

2.2.2重新區(qū)開發(fā)，輕舊城改造的主要原因。眾所周知，舊城改造的路段都是地理位置相對好的路段，這里人口密度很高，給拆遷帶來很大難度，經(jīng)濟(jì)效益不高導(dǎo)致開發(fā)商不愿分割這小塊蛋糕，相對而言，新區(qū)開發(fā)的拆遷和拿地的難度和成本都相對舊城低很多。

3舊城改造與新區(qū)開發(fā)協(xié)同發(fā)展

3.1制定整體的城市建設(shè)方針

在舊城的改造和不斷更新中，必須做到“統(tǒng)一規(guī)劃、分期實施”，首先應(yīng)該以城市規(guī)劃的全局為出發(fā)點，對舊城現(xiàn)狀進(jìn)行全面深入仔細(xì)的調(diào)研后，制定全面系統(tǒng)的改造更新方案。其次要有明確的目標(biāo)體系、評價體系與更新改造方案相銜接，這樣才能基本保證舊城的整體改造規(guī)劃得以分步實施。新區(qū)也同樣應(yīng)該在完整規(guī)劃的指導(dǎo)下，有計劃、有步驟的逐步實施新區(qū)開發(fā)程序。

3.2靈活運用拆遷安置政策

三種安置政策目前最為多見：一是異地安置，它充分利用了土地的級差收益，但也容易造成舊區(qū)傳統(tǒng)文化的斷裂，很容易使部分住戶的有抵制情緒。二是就地安置，它可以使傳統(tǒng)文化保持延續(xù)，居民接受起來更容易。與此同時也造成了用地功能和結(jié)構(gòu)優(yōu)化不完善，開發(fā)商投資利潤率低。三是貨幣補償安置，這種政策比較靈活，居民可以根據(jù)自家房屋拿到一次性補償款，再根據(jù)自家需求尋找新的居住地。但這個安置方法容易在補償標(biāo)準(zhǔn)制定上把握不準(zhǔn)，因此制定須十分慎重。綜合考慮，可以采取靈活的措施搭配，取長補短。

3.3交叉補貼，新舊搭配

新區(qū)的開發(fā)建設(shè)優(yōu)點明顯，如建設(shè)成本比較低，但利潤比較滿意，這些優(yōu)點恰恰是舊城改造所欠缺的，通過舊城改造和新區(qū)開發(fā)相結(jié)合的規(guī)劃方案，向新區(qū)開發(fā)企業(yè)征收各項有關(guān)稅費，同時也應(yīng)該適度降低舊城再開發(fā)的相關(guān)稅費，并且可以給開發(fā)商一定數(shù)量的補貼，讓新區(qū)的開發(fā)帶動舊城的改造，二者協(xié)調(diào)同步發(fā)展。

3.4建立多元化投資體系，合理分配投資收益

舊城改造和新區(qū)開發(fā)看似簡單的工程，但實際卻是一個城市長遠(yuǎn)復(fù)雜的項目，需要大量的資金投入建設(shè)，土地出讓金、開發(fā)商投資和融資是舊城改造和新區(qū)開發(fā)的主要資金來源，單靠政府之力不能完成，必須發(fā)揮和調(diào)動開發(fā)單位和個人的積極性，由政府采用經(jīng)濟(jì)、行政等手段來全面協(xié)調(diào)各投資主體的利益分配，建立多元投資渠道，才能使這個項目長久發(fā)展下去。

3.5加強政府的宏觀調(diào)控

社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，對城市規(guī)劃、舊區(qū)改造和新區(qū)開發(fā)和房地產(chǎn)發(fā)展尤其要加強政府宏觀政策和經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)控作用，對存在的問題和困難及時做到政策疏導(dǎo)或采取積極的經(jīng)濟(jì)措施，直至政府干預(yù)。剛才我們說舊城改造和新區(qū)開發(fā)過程中涉及的利益主體是多方面的，其中即包括城市政府，也包括房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，還有一部分城市居民及企業(yè)單位等等，由于利益主體多元化，導(dǎo)致他們的價值取向也不一致，難免會在城市建設(shè)中產(chǎn)生一些矛盾。政府部門是公共利益的代表，應(yīng)責(zé)無旁貸地?fù)?dān)負(fù)起協(xié)調(diào)各種矛盾的職責(zé)，加強宏觀調(diào)控，使舊城改造和新區(qū)開發(fā)可以順利推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)

[1] 謝浩.舊城改造的問題及對策[J].中國住宅設(shè)施,2011(8).

[2] 鄒德斌.城市建設(shè)中的舊城改造與新區(qū)開發(fā)[J].沈陽建筑大學(xué)學(xué)報,2002(1).

作者簡介：凌明毅（1980- ），男，黑龍江黑河人，本科，土地管理專業(yè)。